离婚精神损害赔偿制度探析/武军

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 21:26:17   浏览:8613   来源:法律资料网
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离婚精神损害赔偿制度探析

武军


内容摘要:配偶权反映了婚姻关系的实质,是直接标志和象征婚姻关系的法律范畴,在调整婚姻家庭关系中发挥着重要的作用,是离婚精神损害赔偿制度得以建立的法律基础。完善我国离婚精神损害赔偿制度,有必要在《婚姻法》中明确规定配偶权,并对配偶权所派生身份权的范围、配偶权是绝对权且受民法保护做出具体规定。围绕配偶权拓宽离婚精神损害赔偿的请求权主体和赔偿义务主体范围,主要考虑两个方面:一是受到离婚过错损害的家庭成员可成为提起离婚精神损害赔偿的请求权主体;二是侵害配偶权的第三者也应成为离婚精神损害赔偿的赔偿义务主体。在离婚精神损害赔偿中对离因损害和离婚损害作出划分是必要的,离婚本身应成为提起损害赔偿的情形,而离因精神损害赔偿的情形主要有:婚外性行为、危害家庭的不良行为、侵害配偶生育权、不承担家庭义务等侵权行为。从配偶权和司法实践的角度确定离婚精神损害赔偿数额应考虑的因素,一是双方结婚时间的长短,受害人对配偶或家庭的贡献;二是侵权人的侵权原因、主观动机、过错程度和具体情节;三是受害人非财产上损害的程度和后果,离婚后对受害人生活的影响;四是当地经济状况和赔偿义务人的经济能力。

主题词:配偶权 离因损害 离婚损害 精神损害赔偿
《中华人民共和国婚姻法》(下称《婚姻法》)第四十六条,最高人民法院《关于适用若干问题的解释(一)》(下称《解释(一)》)第二十八条,最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》等有关规定确立了我国离婚精神损害赔偿制度。但现有法律规定不具体、赔偿范围狭窄等立法缺陷,使离婚精神损害赔偿制度存在不足,在这一制度确立之初,法律界就有争鸣。笔者试从《婚姻法》保护配偶权的本质出发,对离婚精神损害赔偿的请求权主体、赔偿义务主体、赔偿范围和赔偿数额等问题谈一些看法。
一、在《婚姻法》中明确规定配偶权
配偶权在我国是一项有争议的权利,理论界对配偶权是什么,还没有最终的定论,但是随着《婚姻法》和《解释(一)》的出台,离婚精神损害赔偿制度的建立,离婚案件中基于配偶权由过错方对无过错方进行精神损害赔偿的案例越来越多。由此笔者认为,配偶权这种因男女合法结婚而形成的客观权利,与离婚精神损害之间有着必然的内在联系,要完善我国的离婚精神损害赔偿制度,就必须在《婚姻法》中明确规定配偶权。
(一)、配偶权概念
配偶权是由英美法系国家提出的概念,在他们看来,配偶权是指配偶之间要求对方陪伴、钟爱和帮助的权利(1)。我国民法专家杨立新教授认为,配偶权是指夫妻之间互为配偶的身份利益,由权利人专属支配,其他任何人均负不得侵犯的义务(2)。也有人认为,配偶权是“合法有效的婚姻关系存续期间,夫对妻以及妻对夫为配偶的一种身份权(3)”。目前,国内外对配偶权的概念虽然没有形成共识,但是,对配偶权法律属性的认识是基本相同的。首先,配偶权的主体是法律认可的夫妻双方,范围有限并且双方平等享有;其次,配偶权的客体是配偶之间的基于夫妻关系形成的身份利益,不包括夫妻之间的财产权、继承权以及离婚自由权;再次,配偶权作为一种平等的身份利益支配权,支配的是配偶的共同身份利益;最后,配偶权是绝对权,任何人侵害配偶权,都应当承担侵权的民事责任。
(二)、配偶权与离婚精神损害之间的关系
结合《婚姻法》和相关司法解释的规定,可以给离婚精神损害下个定义,即离婚精神损害是指合法夫妻因一方重大过错离婚时,无过错方因对方过错行为而受到的非财产上损害。这里,非财产上损害,指不表现为财产上损毁的精神痛苦和肉体痛苦,也就是通常所说的“精神损害”(4)。这种非财产上损害其实质就是过错方的侵权行为对另一方配偶权的侵害,并因配偶权的侵害给无过错方造成了较严重的精神痛苦和肉体痛苦。由此,笔者认为配偶权与离婚精神损害之间具有密切关系,具体表现为:
其一,法律上明确配偶权和完善离婚精神损害赔偿制度两者目的相同。我国《婚姻法》确认了配偶、血亲、姻亲为亲属的三大种类,但对三种亲属关系权利、义务的规定却是零散和不完整的。配偶关系作为血亲和姻亲关系赖以发生的基础,配偶权理所当然的成为婚姻家庭关系中各种权利得以产生的源权利,并反映着婚姻家庭关系的实质,是调整婚姻家庭关系的核心权利,保护配偶权就是保护婚姻家庭关系不受非法侵害。因此,笔者认为在《婚姻法》中明确规定配偶权,目的就是通过对配偶权的保护,更好地发挥《婚姻法》维护婚姻家庭关系稳定的作用。同时,精神损害赔偿兼具补偿、抚慰和惩罚三种功能(5),对离婚精神损害赔偿制度的完善,不仅仅是对婚姻关系中弱者一方进行补偿和抚慰,更重要的是通过对过错方的惩罚体现出法律的警示和教育作用,维护以配偶权为核心的婚姻家庭关系的稳定。可以说,在法律上明确规定配偶权和完善离婚精神损害赔偿制度,二者是殊途同归。
其二,配偶权的确立是产生离婚精神损害的前提。配偶权反映了婚姻关系的实质,是直接标志和象征婚姻关系的法律范畴。恋爱或订婚的男女之间并不享有配偶权,他(她)们只有到婚姻登记机关领取结婚证书后,形成了合法的夫妻关系才具有法律确认和保障的配偶身份权,因此,当事人按法定程序结婚的目的就是获得法律对配偶权的确认。反过来说,当事人按法定程序离婚的目的就是在法律上解除夫妻双方的配偶权。可见,配偶权因合法婚姻关系成立而产生,因合法婚姻关系的解除而终止,当事人因配偶权的丧失产生了非财产上损害,法律上称为离婚精神损害。现实生活中男女解除同居关系也会产生非财产上损害,但是法律不以提起精神损害赔偿加以保护,原因在于法律承认配偶权合法而认为同居关系是非法的。由此可以得出结论,没有配偶权的确立就不会产生法律意义上的非财产上损害。
其三,适用离婚精神损害赔偿要以配偶权为依据。配偶权在调整婚姻家庭关系中发挥着其他民事权利不可替代的作用,是离婚精神损害赔偿制度得以建立的法律基础。我国现行法律规定的提出离婚精神损害赔偿的四种情形,即重婚的、有配偶者与他人同居的、实施家庭暴力的、虐待、遗弃家庭成员的,作为配偶权的派生身份权在《婚姻法》第三条第二款有着相应的规定。这说明我国法律确认适用的离婚精神损害赔偿范围,以《婚姻法》明确规定的配偶权派生身份权为依据。司法实践中法院对因第三者插足、通奸而引起的离婚纠纷,判处过错方对无过错方的离婚精神损害赔偿,作为审判机关对《婚姻法》第四条“夫妻应当互相忠实,互相尊重”的类推适用,法条中规定的配偶间的忠实义务成了审判机关类推适用离婚精神损害赔偿的基本依据。由此可见,在法律上规定配偶权对离婚精神损害赔偿的司法适用具有指导意义。
(三)、《婚姻法》应对配偶权做出具体规定
1、配偶权所派生身份权的范围。应当明确规定,男女双方结为合法夫妻后即享有配偶权。配偶权的范围包括:夫妻姓名决定权、住所决定权、同居的权利义务、生育的权利义务、监护子女的权利义务、夫妻感情联络的权利义务、忠实的权利义务、扶养扶助的权利义务、选择职业和社会活动自由权、日常事务代理权等。笔者认为,上述十项权利,基本上涵盖了婚姻家庭关系中配偶权的主要内容。
2、配偶权是绝对权且受民法保护。应当明确规定,任何人不得以任何方式侵犯配偶权,故意或过失侵害配偶权的,应当按民法的规定承担侵权赔偿责任;配偶一方与第三者共同实施侵犯另一方配偶的配偶权利的行为,应当承担共同的侵权责任,另一方配偶可选择追究配偶一方与第三者的共同责任或仅追究配偶一方或第三者的民事责任。配偶权作为一种身份利益,当事人受到侵害时造成的是非财产上损害,法律应规定侵权人侵犯配偶权承担责任的主要方式是精神损害赔偿(6)。
二、拓宽请求权主体和赔偿义务主体范围
按照《婚姻法》第四十六条和《解释(一)》第二十九条的规定,我国离婚精神损害赔偿制度显然是将提起赔偿的请求权主体和赔偿义务主体分别限定为无过错方配偶和有过错方配偶。在赔偿请求权主体上,排斥了与婚姻当事人双方共同生活的、受离婚过错方暴力侵害或虐待、遗弃的其他家庭成员;在赔偿义务主体上,排斥了婚姻当事人以外的、破坏合法婚姻关系的第三者。这种规定明显违背了《婚姻法》的立法意图,不仅影响了离婚精神损害赔偿制度功能和作用的发挥,而且显失公平正义,并与社会公德相悖。笔者认为,最高人民法院在对《婚姻法》做新的司法解释时,应进一步拓宽离婚精神损害赔偿的请求权主体和赔偿义务主体,以保护婚姻家庭中权利被侵害或利益受损害当事人的合法权益。
(一)、拓宽请求权主体范围
受到离婚过错损害的家庭成员都可以成为提起离婚精神损害赔偿的请求权主体。从立法上看,根据《婚姻法》第四十六条的规定,赔偿请求权人被限定为夫妻一方,但该条(三)、(四)两项即家庭暴力和虐待、遗弃行为的对象是家庭成员,从《婚姻法》第三章家庭关系的有关规定来看,家庭成员不仅包括夫妻双方,还应包括配偶的父母、子女或其他直系亲属在内。虽然,遭受家庭暴力或虐待、遗弃行为的其他家庭成员可以单独提起民事赔偿之诉或刑事附带民事诉讼,但是,这样做在诉讼上是不经济的,不仅增加了诉讼成本,也会使部分受害者因不愿诉讼得不到法律保护。事实上,夫妻一方因另一方对其他家庭成员实施家庭暴力或虐待、遗弃行为提起的离婚诉讼,目的就是为了保护其他家庭成员,因此,法律应允许受害者作为第三人参加到离婚诉讼中,并有权独立请求精神损害赔偿。从婚姻家庭的社会功能来看,在社会主义初级阶段家庭作为社会的最小细胞仍担负看育幼养老的社会功能,因一方重大过错导致婚姻解体家庭破裂,受害者不仅是无过错的配偶一方,与其一起生活的家庭成员同样会受到非财产上的损害。例如,父母共同对未成年子女人身方面的照顾、教育、管束等亲权保护,因父母离婚由父或母一方行使,使未成年子女失去了正常的父爱或母爱(亲权保护),加上社会的歧视和偏见,会使孩子的成长付出更大的代价,甚至发生人生轨迹的变化,走向歧途。又如,与离婚配偶共同生活的配偶一方父母,即使配偶离婚的过错原因不是对配偶一方父母进行家庭暴力或有虐待、遗弃的行为,他(她)们因子女离婚同样会产生一定的精神痛苦,并使生活受到影响甚至失去生活来源,离婚配偶的过错方如不给予赔偿,婚姻家庭中老人的权益将难以保障。综上所述,笔者同意有学者提出将《婚姻法》第四十六条“无过错方有权请求损害赔偿”中的“无过错方”改为“受害方”的观点(7),但笔者认为应将“受害方”的范围加以限制,以另一方配偶、子女和与配偶共同生活的任一方配偶父母为离婚精神损害赔偿的请求权主体。
(二)、赔偿义务主体应包括第三者
侵害配偶权的第三者应成为离婚精神损害赔偿的赔偿义务主体。现行法律把离婚精神损害赔偿义务人限制为有过错的配偶一方,使得受害人在权利保护上受到影响,实际上免除了共同侵权人的连带责任。在理论上,配偶权的绝对权性质决定了配偶以外的任何人都是配偶权的义务主体,都负有不得侵害配偶权的义务,若第三者侵害了合法婚姻关系中无过错方的配偶权,受害人应有权向其主张损害赔偿。杨立新教授认为,“在重婚和与他人同居的侵害配偶权的损害赔偿关系中,是完全可以向重婚和同居的对方请求损害赔偿的,因为他们是这一侵权行为的共同加害人,构成共同侵权行为,有责任赔偿受害人的损失(8)。”但是,《解释(一)》对法律规定不明的条文作出了不恰当的限制性解释,制约了离婚损害赔偿制度功效的发挥,导致了我国婚姻法缺乏对第三者破坏他人婚姻家庭关系的法律规定,司法实践中对第三者参与破坏他人家庭的行为明显处罚不力。因此,把明知他人有配偶而与之结婚、同居、通奸等故意侵害合法婚姻关系的第三者纳入离婚精神损害赔偿的义务主体范围之内,对通过立法保护正常、和谐的婚姻家庭关系不受非法干涉,并使离婚精神损害赔偿制度在赔偿主体上趋以完备具有重大意义。在立法上将故意侵害合法婚姻关系的第三者纳入离婚精神损害赔偿义务主体范围要注意二点,一是在离婚案件中第三者作为共同侵权者承担连带责任的前提,是第三者对这种侵权行为是否“明知”,若为“明知”则当然成为离婚精神损害赔偿的赔偿义务主体;二是受害方即可在离婚案件中对过错方配偶和第三者提出共同赔偿请求,在原谅过错方配偶并愿意保持婚姻关系的前提下,也可单独对第三者提出侵害配偶权的精神损害赔偿。
三、明确提起离婚精神损害赔偿的情形
我国台湾学者将离婚损害分为离因损害、离婚损害,离因损害其实质是引起离婚的原因,即侵权行为造成的损害,离婚损害是离婚本身对婚姻当事人造成的损害。前者必须符合侵权行为的构成要件,后者应是法律上对弱者保护的特殊规定。《婚姻法》第四十六条实际上规定了离因损害,司法实践中对因离婚对弱者造成的损害,因法律无明文规定,一般采取分割财产时对弱者适当照顾的原则进行救济。笔者认为,为维护婚姻关系的稳定,保护婚姻家庭中弱者的权益,将来修改《婚姻法》或出台新的司法解释对提起离婚精神损害赔偿的情形进行明确时,都应从离因损害和离婚损害两个方面进行考虑。
(一)、离婚精神损害赔偿的情形
从构成离婚损害的角度来分析,离婚本身应成为受害方提起精神损害赔偿的法定情形,这体现了法律对弱者的保护。婚姻的本质是一种契约,是男女双方为了永久相伴生活并负起婚姻家庭的社会责任,在自愿平等的基础上达成的协议,结婚证书是这种协议的法定书面形式。就此而言,婚姻作为合同或相当于合同,一方提出离婚(无论理由、目的是什么可看做是合同一方毁约),经法院或相关部门调解无效,导致婚姻家庭解体的,正常履行婚姻义务的配偶方自然可以请求精神损害赔偿。有学者认为,这种精神损害,依侵权行为理论解释,在法的构成上,尚属不足,如果解释为救济因离婚所产生的损害而设定的法律保护政策较为妥当(9)。《日本民法典》有类似的规定,其第一百五十一条第二款规定:因离婚而导致无责配偶一方的生活有重大损害时,法官可允其向他方要求一定的抚慰金(10)。我国《民法通则》第一百零六条第三款规定“没有过错,但法律规定应当承担民事责任的,应当承担民事责任”,这是建议《婚姻法》规定离婚本身成为受害方提起精神损害赔偿法定情形的法律依据。如上文所述,在亲属法中配偶关系是血亲、姻亲得以产生的基础,离婚事实的产生受到损害的受害方,不仅是婚姻合同中的另一方配偶,还包括合同受益人,即配偶的子女和与配偶双方共同生活的配偶一方父母,从发挥家庭的社会功能来讲,把离婚本身作为受害方提起精神损害赔偿的法定情形,有利于保护婚姻家庭中弱者的利益,这是建议《婚姻法》规定离婚本身成为受害方提起精神损害赔偿法定情形的现实依据。
(二)、离因精神损害赔偿的情形
离因精神损害赔偿保护的是离婚案件中受害方因过错方侵权造成的非财产上损害,法律应从符合侵权行为构要件的离婚原因中,选择对婚姻关系危害较严重的情形,将其规定为离因侵权行为。应由法律明文规定的侵权行为主要有:
1、婚外性行为。配偶不为婚外性生活,是一夫一妻制婚姻的本质要求,是夫妻忠实义务的具体体现,夫妻性生活的排他性决定了婚外性行为是影响婚姻关系稳定的首要因素。《婚姻法》规定的重婚、有配偶者与他人同居是婚外性行为的表现,现实中婚外性行为的形式是多种多样的,因各种婚外性行为导致婚姻解体的案例也是举不胜举。随着国门打开西风东进,西方性解放思想使婚外性行为愈演愈烈,对婚姻家庭和一夫一妻婚姻制度的破坏也日益严重。笔者认为,应当提起离婚精神损害赔偿的婚外性行为有下例6种:重婚、有配偶者与他人同居、包养情人、卖淫嫖娼、通奸、第三者插足等。
2、危害家庭的不良行为。对此法律可规定如下,“因一方实施家庭暴力、虐待、遗弃家庭成员、长期赌博、吸毒或有其他危害家庭不良行为造成婚姻关系破裂的,受害人可以在离婚时提出精神损害赔偿。”实施家庭暴力、虐待、遗弃家庭成员是《婚姻法》规定的离婚精神损害赔偿法定情形,笔者将其归入危害家庭的不良行为中。赌博、吸毒两大恶习不仅是违法行为,如长期为之,并不亚于实施家庭暴力和虐待、遗弃家庭成员给另一方造成的伤害,《婚姻法》规定为离婚的理由,却没有规定可以提出离婚精神损害赔偿。其他危害家庭不良行为是指四种行为以外危害家庭生活造成婚姻关系破裂的行为,如“网络婚姻”,当网络的普及给人们带来方便的同时,也成了人们婚外情感交流的工具,有人在网上养“情人”、有人在网上“结婚生子”,因网恋引起的离婚诉讼从无到有日趋多见,作为“精神外遇”的网恋,影响了配偶之间感情的交流,已经成为婚姻解体的新杀手(11)。
3、侵害配偶生育权。生育权在配偶间互为权利和义务,他人也负有不得侵害配偶生育权的义务。笔者将侵害配偶生育权作为提起离婚精神损害赔偿的情形之一,主要是基于以下考虑:第一,侵害配偶生育权的行为在现实中客观存在,如一离婚案件中,丈夫代某因妻子唐某擅自堕胎要求赔偿精神损失费5000元,理由是妻子唐某无正当理由,未经丈夫代某同意擅自将符合法律规定的胎儿引产的行为,侵害了代某作为丈夫的生育权(12);第二,侵害配偶生育权具有潜在的危害性,根据《人口与计划生育法》的规定,一对夫妇终生只能生育一个孩子,故意侵害配偶生育权,当配偶已不能生育或离婚后不能再婚时,就会导致侵权后果的产生;第三,第三人也能对配偶生育权造成侵害,如妻子因与他人通奸而怀孕生子,第三人的通奸行为不仅侵害了丈夫对妻子的性权利也侵害了丈夫合法的生育权。
4、不承担家庭义务。婚姻当事人,不履行法律规定或社会习惯认可的婚姻家庭义务,经亲友或有关单位说服教育,仍不履行,对家庭造成严重后果的,可以认定为不承担家庭义务。配偶权中的大部分即是权利也是义务,一方不承担同居义务、生育义务、监护子女义务、扶养扶助义务,实质上是以不作为的方式侵害了对方的配偶权,违背了婚姻家庭的本意,因上述原因产生严重后果当事人要求离婚,受害方提起精神损害赔偿的,法律应明确加以保护。
四、确定离婚精神损害赔偿应考虑的因素
最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第十条,明确规定了确定精神损害赔偿数额应考虑的六种因素,但是具体到离婚精神损害赔偿时,仍然存在规定不具体、不便于操作的问题。笔者根据《婚姻法》和有关司法解释的相关规定,结合婚姻关系的实质内容,认为确定离婚精神损害赔偿数额应考虑以下几个因素:
(一)、结婚时间
双方结婚时间的长短,受害人对配偶或家庭的贡献不一样。婚姻的本质是男女共同生活、共同承担一定的家庭责任,婚姻关系存续期间,双方都会对另一方和家庭进行感情和经济上的投入,承担相应的家务劳动,因此,结婚一个月离婚和结婚几年、几十年离婚,使当事人受到的损害也是明显不同的。现实生活中,夫妻一方特别是女方,承担了大量或全部的家务劳动,把全部精力和青春奉献给了配偶和家庭,她(他)们从另一方面对家庭做出了较大的贡献。笔者认为,结婚时间长和对家庭贡献较大的,赔偿数额相对要高。
(二)侵权情况
侵权人的侵权原因、主观动机、过错程度和具体情节,是确定离婚精神损害赔偿数额的决定性因素。侵权原因主要看受害人对侵权行为的发生有没有责任,因受害人引起的一方侵权行为发生,赔偿数额相应减少。侵权人主观动机和过错程度如何,是对侵权人主观恶意的考察,如为了达到离婚的目的故意侵害配偶的与第三者介入后移情别恋而提出离婚,前者主观恶意深赔偿数额相应增加。侵权行为的手段、方式、场合、持续的时间等具体情节的不同,反映了侵权行为社会危害程度的不同,在离婚精神损害赔偿数额的确定上理应有所反映。
(三)、损害后果
过错方对受害人非财产上损害的程度和后果对受害人离婚后生活会产生一定的影响,这是确定赔偿数额的重要依据。一方面,受害人因对方的侵权行为,生理上、心理上受伤害较重,离婚后社会评价降低再婚比较困难、无生活来源的,赔偿数额要高;另一方面,侵权人的侵权行为并未造成严重危害的,赔偿数额不宜过高。
(四)经济因素
主要考虑当地的经济状况和赔偿义务人的经济能力。一要按照当地的生活水准合情合理的确定赔偿数额,生活水准高的地方赔偿标准相应要高,生活水准低的地方赔偿标准相应要低。二要对侵权人的经济能力也要有所考虑,应根据具体情况确定一个受害方认可,侵权人有能力承担的赔偿数额,以便于判决的执行。确定的原则是即要能抚慰受害人又能达到惩治过错方的目的。

注释:
〔1〕转引自马强:《试论配偶权》,法律教育网(www.chinalawedu.com)。
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关于批转市人事局《南京市鼓励留学人员来南京工作的若干规定》的通知

江苏省南京市人事局


关于批转市人事局《南京市鼓励留学人员来南京工作的若干规定》的通知
市人事局


第一条 为吸收和鼓励留学人员来南京工作,发挥他们的专业特长和对外联系的桥梁作用,特制定本规定。
第二条 本规定所称留学人员,是指中华人民共和国公派、自费出国学习,取得学士学位以上的人员和国内取得中级以上专业技术职称任职资格,到国外高等院校和科研机构进修一年以上的访问学者或进修人员,以及其他在国(境)外学有专长,我市急需的人员。
第三条 南京市留学回国人员短期工作站,在国家人事部的指导下,负责留学人员来宁工作的接待、咨询、审定,并为留学人员在宁选择职业开展工作,提供服务。
第四条 留学人员可以在南京地区根据自己的专业特长选择工作单位。对到“三资”企业、民办企事业、外国和港澳在宁机构、我市在外机构工作的人员,人事部门负责保存其人事档案和行政关系;是国家干部的,可以保留原有身份,计算连续工龄。
第五条 接收留学人员的单位不受编制计划、户口计划指标、增干指标和工资总额的限制;聘任中、高级专业技术职称不受职数限制。凭国家人事部接收留学生介绍信和南京市留学回国人员短期工作站有关证明办理增加指标计划的手续。
第六条 设立留学回国人员择优资助经费,留学人员进行科学研究、新技术开发或其他科技活动以及参加国际学术会议和国际学术交流,可以申请经费资助。留学人员生产开发高科技产品,凭其所在工作单位证明,经市科委批准立项后,优先给予科研补助经费。科研基金由科委推荐向
银行申请科技开发贷款。
第七条 留学人员可以在市内创办私营企业。允许以境外注册公司的名义到南京投资,或以自己的专利、专有技术、资金向南京各类企业投资,经批准可以享受“三资”企业的优惠政策。
第八条 对留学人员在南京工作期间做突出贡献者给予表彰奖励。
第九条 对来我市工作的留学人员在聘用单位工作期满后,可继续聘用,也可由本人重新自主选择单位。对要求再次出国的留学人员,实行来去自由的政策。
第十条 欢迎不能来南京工作的留学人员中的专家、学者,以讲学、咨询指导、洽谈项目、参观访问等多种形式来我市进行短期服务。
第十一条 切实做好来南京工作留学人员的生活安置工作。对来我市工作的留学人员,用人单位应优先解决住房,愿意购买商品房的应优先安排。有条件的单位可兴建留学人员公寓。南京市留学回国人员短期工作站提供的住房,优惠安排用人单位和留学人员租用。留学回来南京工作人

员的配偶、子女(不含在校大、中专生)是农村户口的,可优先安排指标办理“农转非”。配偶在外地工作,是国家正式职工的,由人事、劳动部门负责安排工作、办理调动手续。随归的配偶,原在国内有工作的,可由人事、劳动部门按原身份推荐安排。未成年子女入学,教育部门应帮助
安排就读。
第十二条 本规定由市人事局负责解释。
第十三条 本规定自公布之日起施行。



1992年12月29日

国务院关于印发《90年代国家产业政策纲要》的通知

国务院


国务院关于印发《90年代国家产业政策纲要》的通知
国务院



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
现将《90年代国家产业政策纲要》印发给你们,请认真贯彻执行。

附件:90年代国家产业政策纲要
(一九九四年三月二十五日国务院第16次常务会议审议通过)
制定产业政策是国家加强和改善宏观调控,有效调整和优化产业结构,提高产业素质,促进国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。为贯彻党的十四大精神和十四届三中全会决定,根据我国经济发展的现状和趋势,特制定《90年代国家产业政策纲要》,作为今后制定各项产业政策
的指导和依据。
制定国家产业政策必须遵循以下原则:(1)符合工业化和现代化进程的客观规律,密切结合我国国情和产业结构变化的特点;(2)符合建立社会主义市场经济体制的要求,充分发挥市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用;(3)突出重点,集中力量解决关系国民经济全局的重大问? 猓?4)具有可操作性,主要通过经济手段、法律手段和必要的行政手段保证产业政策的实施,支持短线产业和产品的发展,对长线产业与产品采取抑制政策。
90年代国家产业政策要解决的重要课题是:不断强化农业的基础地位,全面发展农村经济;大力加强基础产业,努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面;加快发展支柱产业,带动国民经济的全面振兴;合理调整对外经济贸易结构,增强我国产业的国际竞争能力;加快高新技术产
业发展的步伐,支持新兴产业的发展和新产品开发;继续大力发展第三产业。同时,要优化产业组织结构,提高产业技术水平,使产业布局更加合理。
一、大力发展农业和农村经济,增加农民收入
大力发展农业和农村经济,增加农民收入,这是90年代我国经济发展的首要任务。要牢固树立大农业观念,全面发展农林牧副渔业,大力发展高产、优质、高效和创汇农业,使农产品的数量、品种和质量适应全国人民小康生活水平和国际市场的要求。合理调整农村产业结构,积极发展
农村第二、第三产业,逐步转移农村剩余劳动力,把农村的综合生产能力和经济效益提高到一个新水平。
发展农业和农村经济,必须认真贯彻党中央、国务院已经确定的一系列政策措施,贯彻落实《九十年代中国农业发展纲要》。要延长耕地承包期,稳定并完善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制;合理调整农业生产组织结构,推行种植、养殖、加工一体化,农业、
贸易、工业一条龙等新的生产组织形式;积极培育农村市场,建立健全粮食保护价格和粮食风险基金制度及粮食储备体系;建立并完善农业社会化服务体系,形成国家、集体和民办三级服务网络;切实保护耕地,逐步建立基本农田保护区并制定相应的管理办法;中央和地方政府要逐年增加
对农业的投资,扶持农用工业,同时引导农民增加生产投入,鼓励利用外资发展农业;积极使用和推广适用的农业新技术,开展科教兴农;减轻农民负担,保护农民的利益和合法权益。
随着农业劳动生产率的提高,合理转移农村剩余劳动力,是促进农业和农村经济发展,增加农民收入的重要措施。要进一步加快乡镇企业特别是中西部地区乡镇企业的发展。加强规划和政策引导,促进乡镇企业适当集中。充分利用和改造现有小城镇,建设新的小城镇。
认真实施党中央、国务院确定的扶贫攻坚计划,用7年时间,基本解决贫困地区8000万人口的温饱问题。
二、切实加强基础设施和基础工业
要努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的矛盾,使之逐步与整个经济发展相适应。要本着“统筹规划、合理布局、突出重点、尽力而为、量力而行、注重效益”的方针,加快基础设施建设和基础工业发展。
交通运输业要以增加铁路运输能力为重点,以发展运输大通道为中心,充分发挥公路、水运、空运、管道等多种运输方式的优势,加快综合运输体系的建设。通信业要以高速、高质、大规模为基点,积极采用国际先进技术与装备,尽快提高国产化比例,有重点、分层次地大力推进信息
高速网络建设。能源工业要实行开发与节约并重的方针,做到能源、经济与环境协调发展。其中,煤炭工业要加快国有重点煤矿的建设,促进地方矿、乡镇矿的改造和提高;石油工业要稳住东部、开发西部,增加探明储量,合理利用国际资源;电力工业要实行因地制宜、水火电并举、适当
发展核电的方针。巩固和改善现有水利设施,有重点地对大江、大河、大湖进行综合治理,防止水土流失,保护和合理配置水资源,提高抗御水旱灾害的能力,逐步解决缺水地区和城市用水问题。根据“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的方针,加快城市市政公用事业的发展。


为了加快基础设施建设和基础工业的发展,国家将主要采取以下政策:充分发挥中央和地方两个积极性,建立明确的各级政府责任分工制度;制定基础设施和基础工业的专项规划,促进其健康发展;建立和完善政策性长期投融资体系,向国家鼓励发展的建设项目提供政策性金融支持;
鼓励和引导社会各方面资金参与基础设施和基础工业建设,股票和债券的发行要优先考虑基础设施和基础工业建设需要;扩大利用外资的规模和领域,鼓励外商直接投资基础设施和基础工业;进一步理顺价格体系,发挥价格机制的重要调节作用,对垄断性行业的产品和服务价格,政府要继
续加强管理;对基础设施和基础工业继续实行低价征用土地的办法;政府出让土地资源获得的收入,要用于基础设施建设;经批准,允许交通设施建设的投资主体优先获得沿线和港区、机场附近的房地产开发经营权,以进行综合经济补偿。
三、积极振兴支柱产业
努力加快机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业的发展,使它们成为国民经济的支柱产业。
机械工业要以关键的基础机械、基础零部件和重大技术成套设备为重点,促进产品结构优化,提高产业技术水平和竞争力;电子工业要以微电子为基础,以通信、计算机等新兴信息产业为主体,加快现代化的步伐;石化工业要积极促进生产规模的大型化,提高技术水平和加工深度;汽
车工业要尽快形成少厂点、大批量的生产体制和有序竞争的市场结构,提高其国内市场占有率和国际竞争力;建筑业要以城乡居民住宅、国家重点工程、城镇建设为重点,积极建立统一、开放、竞争、有序的建筑市场,提高建筑产品质量。
国家将通过以下措施,加快支柱产业的发展:制定和发布统一的产业政策,并以法律、法规等形式保证实施;逐步建立有利于促进支柱产业发展的投融资体系和规范化的企业直接融资机制,国家在年度股票和债券发行规模中对支柱产业优先予以安排;政府将从财力、物力上支持支柱产
业中某些重要领域的技术开发,经国务院批准,赋予少数大型企业集团与其资本和收益比例相适应的海外直接融资权和担保权。按照国际惯例和有关协定条款,将支柱产业的部分产品作为幼稚工业品,采取适当的、有时限的保护;同时,为了换取关键技术和设备,允许有条件地开放部分国
内市场。
四、积极发展对外经济贸易
继续扩大对外贸易,积极调整贸易结构,发挥比较优势,大力提高出口效益,以促进产业结构的调整和优化,增强国际竞争能力,保持国际收支平衡。
国家鼓励以下产品扩大出口:具有比较优势的农副产品、轻工产品和纺织产品;国内生产技术趋于成熟的家用电器和其他机电产品;具有高附加值和国际竞争力的产品;高新技术产品。国家不鼓励国内紧缺的大宗资源性产品出口,逐步减少初级产品和能源含量高的产品出口,有些将要
限制和禁止出口。
国家鼓励进口新技术和相关的关键设备、关键零部件;适当扩大进口国内短缺的某些初级产品;支持幼稚产业加快引进、消化、吸收新技术以及生产新设备和关键零部件。国家不鼓励高档消费品的进口。
在调整对外经济贸易结构方面,国家将采取以下措施:发挥中国进出口银行的重要作用,支持企业增加成套设备和机电产品出口;对少数实行数量限制的进出口商品的管理,按照效益、公正和公开的原则,实行配额招标、拍卖或规则化分配;健全促进深加工、高附加值制成品和成套设
备出口的政策;赋予具备条件的各类企业外贸经营权,鼓励大型企业(集团)建立海外直销渠道;按照国家产业政策合理调整关税税率。
五、产业组织、产业技术和产业布局
(一)产业组织政策的目标是:促进企业合理竞争,实现规模经济和专业化协作,形成适合产业技术经济特点和我国经济发展阶段的产业组织结构。对规模经济效益显著的产业,应形成以少数大型企业(集团)为竞争主体的市场结构;对产品由大量零部件组成的产业,应形成大、中、小企
业合理分工协作、规模适当的市场结构;对规模经济效益不显著的产业,应鼓励小企业的发展,形成大、中、小企业并存、企业数目较多的竞争性市场结构。
实现上述目标,要采取以下调整措施:对具有区域自然垄断性质的产业,逐步引入市场机制,鼓励合理竞争。对规模经济效益显著的产业和产品,陆续制定最低经济规模标准。同时,要打破地区、部门分割,限制以至禁止不符合经济规模标准的项目建设,促进规模经济的实现。鼓励企
业通过平等竞争和合并、兼并、相互持股等方式,自主进行联合改组,或组建跨地区、跨部门、跨所有制乃至跨国经营的企业集团。加快关于市场竞争的法规建设,为企业平等竞争和企业组织结构的调整创造良好的外部环境。
(二)产业技术政策的重点是:促进应用技术开发,鼓励科研与生产相结合,加速科技成果的推广,推动引进和消化国外的先进技术,显著提高我国产品的质量、技术性能,大幅度降低能耗、物耗及生产成本,努力提高我国产业的技术水平。
国家要采取以下措施,促进产业的技术进步:多渠道、多形式地增加对科学技术研究和发展的投入,逐步提高其占国民生产总值的比重;分行业制定并实施对产业发展有重大作用的关键技术研究和开发计划,支持和鼓励对引进先进技术的消化吸收和创新;加强对高新技术产业的规划,
搞好国家批准的高新技术开发区的建设;推进标准化、系列化的进程,提倡采用国际标准和国外先进标准以及更为严格的企业内部标准;增强企业自主开发新产品的能力,鼓励企业加强与科研机构和大专院校的联系,加快科技成果商品化的速度;以法规形式定期公布必须淘汰的落后生产工
艺和设备。
(三)产业布局政策的主要原则是:在继续发挥经济较发达地区优势并加快其发展的同时,积极扶持欠发达地区的经济发展,逐步缩小经济发达地区与欠发达地区的差距;国家支持发挥自然资源和经济优势,体现地区间专业化分工协作的产业带的发展。
要逐步形成沿海、沿江、沿路、沿边产业的合理分布格局,以交通干线上的大城市为中心,带动大的经济区域发展。东部沿海地区要大力发展外向型经济,重点发展附加值高、创汇高、技术含量高和能源、原材料消耗低的产业及产品,多利用一些国外资金、资源,求得经济的持续快速
发展和更好的效益;中西部地区要发挥资源优势和沿边地区对外开放的地理优势,努力发展优势产业和产品。国家将逐步在投资、贷款、项目布局、利用外资等有关经济政策方面,由地区倾斜转为产业倾斜,对中西部地区开发建设中的重大项目给予必要的支持。支持中西部地区大力发展乡
镇企业,鼓励经济发达地区与其进行联合开发、技术合作、对口支援和人才交流。
因势利导地引导城市化的健康发展,形成大、中、小城市结构协调和布局合理的城镇建设体系。
六、产业政策的制定程序和实施
产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策,以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规。为了保证产业政策的科学性、权威性和产业政策实施的有效性,特对产业政策的制定和实施作如下规定:
(一)国家产业政策由国务院决定。国家计委是具体负责研究制订、协调国家产业政策的综合部门。各项产业政策的制订由国家计委牵头,会同有关部门进行。产业政策的实施以各行业主管部门为主,由国家计委进行综合协调。
(二)建立国家产业政策审议制度。有关部门提出的产业政策草案和对产业发展有重大影响的政策草案,须经国家计委审查和协调,并由国家计委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议后,由国家计委会同有关部门报国务院批准后发布执行。
(三)建立国家产业政策的实施保障制度。计划、财政、银行、税务、内外贸易、关税、证券管理、工商行政管理、国有资产管理等经济管理部门,必须认真贯彻执行国家产业政策,在制定涉及产业发展的重大政策措施之前,须与国家计委协调。
(四)建立国家产业政策的监督、检查及评价制度。国家计委会同有关部门负责对产业政策的实施进行监督、检查和分析,定期向国务院报告实施情况和效果,并根据经济形势、产业结构的变化,提出修改建议。
(五)省级地方人民政府根据本纲要的要求,结合本地区实际情况,研究制定具体实施细则,并报国家计委备案。
(六)国家在近期内将根据本纲要提出的要求,制定交通、通信、建筑、电子、机械、石化和外资、外贸、技术及产业组织调整等产业政策草案,制定工作由国家计委负责具体组织协调。
(七)本纲要由国家计委负责解释。
本纲要自发布之日起执行。

附件:关于实施固定资产投资项目经济规模标准(第一批)的若干规定
为有利于产业结构和企业组织结构的调整,充分发挥规模经济的优势,提高建设项目的投入产出效益,增强我国产品的国际竞争能力,现就少数规模效益比较显著、市场供需矛盾比较突出的热点产品实施固定资产投资项目的经济规模标准作如下规定。
一、固定资产投资项目的经济规模标准,是指在90年代新建、改扩建和技术改造项目的合理建设规模。经济规模标准是国家产业政策的重要内容,是审批固定资产投资项目的重要依据。各级人民政府、各有关部门以及各种类型的企业(包括外商投资企业)都应照此执行。
二、符合经济规模标准的建设项目,仍按现行审批程序报批;低于经济规模标准的项目,原则上不予批准。考虑到交通不便、经济落后的偏远地区的特殊情况,在这些地区建设低于经济规模标准的项目,需由筹建单位申述建设理由,报经行业归口部门审查同意后,按照基本建设和技术
改造管理工作的分工,将项目建议书、可行性研究报告分别报送国家计委、国家经贸委审批。
三、国家鼓励工业部门、地方政府和企业合作,组建有限责任公司或股份有限公司,实现建设项目的经济规模标准。对符合经济规模标准的建设项目,银行应在贷款和用汇等方面给予优先支持;按国家规定程序,经有关部门批准,可发行债券或股票筹措建设资金。
四、国务院授权国家计委会同有关部门陆续公布规模效益显著产品的经济规模标准,并根据国民经济发展情况,适时进行修订。
附表:固定资产投资项目的经济规模标准(第一批)(略)



1994年4月12日