试论我国隐私权保护的不足与完善

左志平、孙文庆


内 容 提 要:隐私权是人格权中的一项重要权利，属于民事权利，为私权。世界各国对于隐私权利的保护、研究非常重视，许多国家把隐私权列入民法典，直接予以保护，还有一部分国家概括保护，在出现隐私权被侵害时，根据判例和法规直接保护。我国民事法律发展较慢，对人格权的研究更为落后。由于民事法律中没有条款保护隐私权，侵害隐私权的行为非常普遍，审判实践中，侵害隐私权的案件呈上升趋势，为顺应世界民事发展的趋势和我国市场经济的发展的需要，近年来注重了对民事法律研究，但是，由于法律的滞后，隐私权保护问题更加突出。笔者只能运用所学的一点浅薄的理论知识，结合实践经验，对我国当前隐私权保护存在的不足，以及完善法律保护制度，浅见一点自己不成熟的思考。
一、引言
民事权利的保护是指民事权利受到侵害时，用民事保护方法，防止或减少权利受到侵害，或使受到侵害的民事权利得到恢复（1）。民事权利保护的方法分为公力救济和私力救济两种。隐私权作为一项重要的人格权，在权利受到侵害时，权力人可采取私力救济办法来保护权利。但由于我国长期重视公力救济，即公权干预，其私力救济的发展受限，没有形成体系化，大都通过公力救济方式来保护，即国家公权来保护自己的权利。目前我国在人格权保护上，其制定的法律较为完善，但仍然没有形成价值趋向明确的体系。特别是隐私权法律没有明确的条款加以保护。只是参照相关人格权中相关的名誉权来予以保护。隐私权被侵害的现象相当严重，也很普遍，也难以遏制。笔者根据我国现有的隐私权保护的现状，参照国外隐私权的成果，就隐私权保护的范围、措施、方法，试通过自己所学的理论和审判实践，对隐私权这一人格权保护法律制度的完善，浅见不成熟的思考。
二、隐私权的含义及历史沿革
（一）隐私权的内含
隐私权是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一项人格权（2）。根据我国具体情况，结合国外有关的理论科研成果，隐私权的内容主要有：（1）公民享有姓名权、肖像权、住址、住宅电话、身体肌肤形态的秘密，未经许可，不可以刺探、公开或传播。（2）公民的个人活动，尤其是在住宅内的活动不受监视、窥视、摄影、录像，但依法监视居住者除外。（3）公民的住宅不受非法侵入、窥视或骚扰。（4）公民的性生活不受他人干扰、干预、窥视、调查或公开。（5）公民的储蓄、财产状况不受非法调查或公布，但依法需要公布财产状况者除外。（6）公民的通信、日记和其他私人文件不受刺探或非法公开，公民的个人数据不受非法搜集、传输、处理、利用。（7）公民的社会关系，不受非法调查或公开。（8）公民的档案材料，不得非法公开或扩大知晓范围。（9）不得非法向社会公开公民过去的或现在纯属个人的情况，如多次失恋、被强奸等，不得进行搜集或公开。（10）公民的任何其他属于私人内容的个人数据，不可非法搜集、传输、处理利用（3）。上述内容概括为四个方面，即与私人生活有关，与安宁有关，与形象有关，与姓名有关。隐私权具有以下特征：（1）隐私权的主体只能是自然人。隐私权是自然人个人的私的权利，并不包括法人，尤其是企业法人实际上就是商业秘密，商业秘密不具有隐私所具有的与公共利益、群体利益无关的本质属性；（2）隐私权的客体包括私人活动、个人信息和个人领域。（3）隐私权的保护范围受公共利益的限制。隐私权的保护并非毫无限制。应当受到公共利益的限制，当利益发生冲突时，应当依公共利益的要求进行调整。根据隐私权的特征，就目前国内外学者的通说，隐私权有以下四项权利：（1）隐私隐瞒权。隐私隐瞒权是指权利主体对于自己的隐私进行隐瞒，不为人所知的权利。（2）隐私利用权。自然人对于自己的隐私不仅享有消极的隐瞒权，还享有积极的利用权。隐私利用权是指自然人对于自己的隐私积极利用，以满足自己精神、物质等方面需要的权利。（3）隐私维护权。隐私维护权是指隐私权主体对于自己的隐私所享有的维护其不可侵犯性，在受到非法侵害时可以公力与私力救济，来维护隐私的不可侵犯性。（4）隐私支配权。隐私支配权是指自然人对于自己的隐私权有按照自己的意愿进行支配。准许他人利用自己隐私的实质，是对自己享有的隐私利用权所作的转让行为，未经权利人承诺而利用者，为严重侵权行为（4）。
（二）隐私权的历史沿革
具有法律意义上的隐私权是1890年，由美国法学家、大法官在《哈佛法律评论》中首次提到有关隐私权，使得隐私权成为法律问题。随后美国就隐私权问题进行了大量研究，上世纪三、四十年代，美国法院出现隐私权的判例。1940年sidis诉F.R出版公司案等，法官对隐私权认可，被美国法学理论界称为，是法学影响法院审判的一个杰出事例。后来出现了专门的联邦隐私法，各州也出现了类似的法规。六十年代后，著名的法学家威廉普罗塞在他的《美国侵权行为法（第二次重述）》中把隐私权分为四部分，即与私人生活有关的、与安宁生活有关的、与形象有关的、与姓名有关的（5）。英国对隐私权的研究不发达，隐私立法很零碎。英国现阶段正在为隐私权的保护系统化和专门化进行工作。大陆法系国家，德国的大多数判例和法学家认为，德国民法典第823条第1部分对“私权”的列举是详尽的，名誉权和个人秘密权将得到法律条款的保护。法学家和法官拒绝这些特殊的“人身权利”作为应受民法典第823条保护的绝对权利。二战后，情况发生了很大变化，联邦法院于1954年通过“公民的一般人格权，保护隐私和名誉”的司法解释。法国为隐私权保护于1970年7月11日第70—643号法律，增补了《民法典》第9条，规定了隐私权保护，即“任何人有权使其个人生活不受侵犯”。1978年通过保护个人数据的法律，还有瑞士等国。我国近邻日本，其民法没有隐私权的具体规定，但二战后修改民法典，确立“个人尊严及两性实质”等为民法解释的最高准则，个人尊严包括隐私权。1988年日本也出台相关规定。我国台湾地区也于1995年作出相关立法，对隐私权加以保护。我国对隐私权的保护，没有明确的法律、法规规定，但是隐私权保护在1988年《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》、1993年的《关于审理名誉权案件若干问题的解答》均规定：公布、宣扬他人隐私，致使他人名誉受到损害的，应认定侵害他人名誉权。使隐私权初见于成文法律，但是问题是间接保护，而不是直接保护。2001年最高人民法院颁布《关于确定侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，隐私权虽没有被认为是一种独立人格权，利益受司法保护，但是该解释隐含侵害隐私权保护的内容，仍不失为一种立法和法律研究的进步，但法律在隐私权保护方面的立法显然不足，使我国在隐私权保护方面存在缺陷。
三、我国隐私权保护的现状
（一）隐私权保护的方式
随着隐私权保护的发展，隐私权的保护越来越受到各国法学界的重视，许多国家对隐私权保护采取各种保护方式，概括起来有三种：一是直接保护。法律承认隐私权为一项独立的人格权，但公民的隐私权受到侵害时，受害人可以以侵犯隐私或隐私权作为独立的诉因，诉诸法律，请求法律保护与救济。二是间接保护。法律不承认隐私权为一项独立的人格权，当公民个人的隐私受到侵害时，受害人不能以侵犯隐私或隐私权作为独立的诉因诉诸法院，请求法律保护与救济，而只能将这种损害附从于其它诉因请求法律保护与救济。三是概括保护。在民法或相关法律及判例中笼统地规定保护人格权或人格尊严，不列举具体内容，在实践中仍然保护公民个人的隐私，并在有关法律法规中对隐私保护作出零星的规定。我国对隐私权的保护实际上是间接保护方法，和日本的对隐私权保护的方法一致，但保护的程度和力度不同，没有该国的法律制度完善。
（二）隐私权保护的不足与现状
从我国目前的隐私权保护的立法来看，主要有宪法、刑法、诉讼法、行政法和民法，隐私权作为一种民事私权，应当由其基本法民法来保护。由于我国民事研究起步晚，对人格权研究较为薄弱，其人格权中的隐私权历来与阴私相混淆，同时又受到中国特有的文化影响，其保护的程度和保护的方法没有受到立法者的重视，在我国私法领域中的成文法律中，没有一部法律有明确的隐私权保护内容，仅仅在司法实践中，遇到隐私权问题时，司法解释予以规定，以名誉权的名义来保护隐私权。因而我国隐私权保护立法不足显现的。又由于隐私权未形成独立人格权，公众对隐私权的内容以及是否侵犯隐私权问题产生模糊认识，隐私权被侵害在我国相当突出。不仅公民、企业存在侵害隐私权的问题，而且国家机关、事业单位也存在侵害隐私权的问题，具体侵害行为有：（1）侵入侵扰。私自侵入他人住宅、搜查他人住宅或者以其他方式破坏他人居住安宁的，是侵害他人隐私权的行为。如延安毗虼村村民张某和妻子在居住的诊所看黄碟事件。（2）监听监视。私自对他人的行踪及住宅、居所等进行监听、监视，安装窃听装置或者摄像设备等，属于侵害他人隐私权的行为。如引起媒体关注的有厦门合资企业东龙陶瓷有限公司在厕所内装摄像头、深圳市宝安区西乡镇港资利祥表厂在男厕所安装探头等。又如四川省泸州市中院审理的妻子雇人偷拍丈夫婚外情行为，误将其他家人洗澡的镜头拍入（6）。（3）窥视。故意窥视他人居住，利用望远镜或者其他设备偷看他人的私生活，或者私自拍摄他人室内私人生活的照片或者录像片等，应当认为是侵害他人隐私权的行为。在城市，一般均为楼房居住，两楼之间间距较小，常有人利用望远镜窥视他人室内活动，特别是窥视他人与性有关的活动。（4）刺探。故意调查刺探他人的通信或者其他私人文件的内容，非法刺探调查他人的性生活，非法刺探调查他人的财产状况等隐私资料，应当被认为是侵害他人隐私权的行为。（5）搜查。在公共场所或者工作场所，非法搜查他人身体或者财物的行为，属于侵害他人隐私权的行为。如上海市一名女大学生在某超市购物后出门时，被男保安拦住，认为该女学生有偷窃行为，强行搜身。（6）干扰。非法干扰他人夫妻两性生活，利用电话等方式骚扰他人，应当被认为是侵害他人隐私权的行为。如有一些人，以打电话骚扰他人为乐，经常在深夜打电话骚扰他人，他人生活安宁被打破。（7）披露、公开或宣扬。非法披露、公开或宣扬他人的隐私资料，如他人的个人数据、婚恋史、受害记录、疾病史、财产状况以及过去和现在的其他属于受害人的隐私范围的一些资料、信息，都是侵害他人隐私权的行为。披露、公开或宣扬，都是向第三人传播受害人的隐私资料或信息，其具体做法可以是口头的，也可以是书面的，还可以是通过现代通讯技术（如传真、网络）及其他足以使第三人知悉的方式进行。如湖南外贸学院以六名男女学生因先后两次在女生宿舍过夜，违反校纪为由，将同宿的男女学生开除。再如，孕妇到医院作人流手术。新疆石河子市某女青年到石河子医学院某附属医院做人流手术，当她脱下裤子正当要接受检查时，手术医师将门外20多名男女实习生招进来围观见习，女青年当即提出让实习生回避，但手术医师仍坚持让实习生围观，边手术边讲解（7）。上述这些行为，严重侵害了公众的隐私权，造成受害人精神和人身痛苦，长时间不能恢复。
四、隐私权保护完善之思考
针对我国隐私权保护的不足现象，为厘清保护隐私权思路，笔者认为应根据我国国情，借鉴国外隐私权保护的经验与成果，对我国隐私权保护加以立法，以明确隐私权保护的价值取向和具体法律方法等。下面谈一点不成熟的思路。
（一） 应将隐私权作为一项独立的人格权加以保护。
现有立法，包括刑法、行政法均有隐私权的内容，但作为根本法和基本法的宪法和民法未将隐私权规定为独立的人格权，使隐私权的保护受到消弱，如非法侵入住宅，刑法予以惩罚，但民事部分，特别是侵害隐私权造成的精神损害，刑事法律不仅不予保护，就民事法律和司法解释规定而言，虽然规定了保护，但是刑法与民法的规定相互冲突，法院没有办法解决，受害人还是不能获得救济。这势必令人深思的是，作为私权的一项重要人格权，在权利被侵害时不能获得救济，是对法律的践踏和对法律的不信任。为此，为了充分保护隐私权，使权利受到侵害时，如果有法律规定的救济措施，受害人就能够保护自己的权利。因此，应当将隐私权作为一项独立人格权加以规定。最高人民法院《关于确定侵权精神损害行为责任若干问题的解释》先行一步，但是仍没有明确，只是对名誉权的解释范围进行扩大，把隐私权作为一项内容。甚感幸慰的是正在制定《中华人民共和国民法典》，由中国社会科学院法学研究所与中国人民大学民商法律研究中心提出的两个草案均将隐私权作为一项独立的人格权加以立法，并对侵害隐私权的行为、内容、制裁措施作出具体规定，使得隐私权保护有法可依，隐私权的保护受到法律的尊重。
（二）规范隐私权保护的内容与范围。
许多国家对隐私权保护的内容与范围均有规定，这是对隐私权是否被侵害的界定，以利于公民知道、了解隐私权内容与范围，减少隐私权的侵害。同时，具体的内容与范围，对被侵害行为人采取救济措施有明确的目的和方向，充分保护其权利。由于科学技术的不断进步，隐私权的内容在加大，侵害的行为类型在增多，但是规定其内容与范围也可采取灵活的方法，可在隐私权的法律条款中单列一项，即“其它导致侵害隐私权的行为”。从而使隐私权的保护有明确的内容。也使我国当前的间接保护转换为直接保护，让隐私权的权能与其他人身权一样受到重视和尊重。但在确定隐私权范围和内容时，也要注意对侵害程度的确定，应当明确隐私权与其他权利的界定，也就是说抗辩权的问题。如果隐私权人先行侵犯了相对方的合法权益，相对方为维护其权益，在不得已的情况下侵犯了隐私权人的隐私，根据自力救助的原理，相对方可因以免责或减轻责任。其隐私侵权抗辩的应具有以下条件（1）隐私权人先行侵犯他人权益；（2）他人侵犯隐私权人隐私系以救济该他人已被侵犯的权益为目的；（3）该他人别无其他救济途径（这是自力求助扩张解释的本质要求）；（4）侵犯隐私不得超过维护该他人权益的必要限度（8）。根据这些条件，如“捉奸”的偷拍人欲免责也应符合以下条件，否则，就构成对对方隐私权的侵犯：（1）隐私权人确实先有婚外情行为；（2）偷拍人偷拍行为仅以获取配偶婚外情证据为目的，而且拍摄到的配偶与第“第三者”的不轨行为不得传播、公开；（3）偷拍人通过其他途径确实无法获得充分证据证明配偶的婚外情行为；（4）没有超过必要限度。在上海南汇区法院审理的一起人格权案件中，妻子正与丈夫进行离婚诉讼，期间，妻子携亲戚至丈夫租赁的房屋，拍摄到丈夫与“第三者”同睡一床的照片（妻子维护自身权益的行为应至此为止）。但妻子仍不罢休，与亲戚一起将“第三者”内裤剥去，再行拍照，这后面的行为显然超过了必要限度。妻子搜集丈夫不忠的证据行为未尝不可，但其后的侮辱行为侵害了“第三者”的人格权，其妻子及其亲戚承担侵权责任。因此，对于隐私权的保护也应当确立一个责任原则，使当事人能够正当行使权利。
（三）规范隐私权与知情权的关系。
知情权是一项公权，指公民有权知道其应该知道的信息资料，包括知政权、社会知情权和个人信息知情权。其中知政权包括对国家官员出生、家庭、履历、操作、业绩等个人信息的知悉，国为公众选举他们授予权力管理社会公共事务，谋求公共利益，就有必要对他们的品行、才干、价值观等有较深入的了解，官员有义务公开属于个人的隐私信息。社会知情权包括对涉及公众人物的各种信息和社会新闻事件的知悉。公众人物，他们已从社会公众那里获得的较常人更容易得到的物质利益和精神利益。牺牲部分隐私权益，是对这种物质利益和精神利益的交换。这里涉及公众人物的隐私权问题，公众人物（public.person）也有人称之为公众形象，是指在社会生活中广为人知的社会成员，如歌星、影星、科学家、文学家、国家官员等。公众人物隐私权包括阳光隐私权和有限隐私权。阳光隐私权是对公民产生有益或有害联系的个人隐私部分。有限隐私权是指公众人物的个人隐私不形成对公民有益或有害联系的部分。（8）阳光隐私权是不受法律保护的部分，是公众人物为得到回报而自愿放弃的部分，主要是为能够得到社会尊重，实现抱负，有成就感，获得物质待遇等。但是公众人物以下方面的隐私应得到保护的：①其住宅不受非法侵入或侵扰；②私生活不受监视；③通讯秘密与身由；④夫妻两性生活不受他人干扰或调查；⑤与社会政治和公共利益完全无关的私人事务。除国家官员外，社会知情权还包括公众对社会新闻了解的权利，并引申出媒体出于正当目的对社会事务采访和报道的权利。因而就出现隐私与新闻报道的冲突，这一对冤家之间的冲突如何解决，笔者认为应当遵循三个原则：一是社会政治与公共利益原则；当个人利益与公共利益比较时，公共利益大于个人利益，且公共利益涉及社会时，个人利益应当服从社会公共利益，以公共利益为最高利益标准。二是权利协调原则；当权利冲突时，双方可以选择牺牲最小利益，当必须牺牲隐私权来行使知情权时，应当将隐私权损害减小到最低限度，即缩小披露、公开范围，当知情权是财产利益时，应当以维护隐私的人身权来对抗知情权。三是人格尊严原则（9）。当隐私涉及到人格尊严时，如他人的妻子与第三人有不正当的性行为等隐私时，或有疾病等，知情权要让位于隐私权，否则，将损害当事人终身的利益。因此根据三项原则，解决隐私权与知情权的冲突，以利益最大化来保护个人的隐私权。
（1）魏振赢著《民法》2001年9月北京大学出版社、高等教育出版社出版第41页
（2）张新宝著《隐私权的法律保护》1997年4月群众出版社第21页
（3）张新宝著《侵权行为法》第二十九课隐私权，2003年4月中国民商法律网
（4）杨立新著《人格权保护》 2003年4月中国民商法律网
（5）张新宝著《侵权行为法》第二十九课隐私权，2003年4月中国民商法律网
（6）徐子良著《论涉及隐私权的权利冲突纠纷之司法衡平》，载《民商法理论与审判实务研究》一书中，第27页
（7）中国民商法律网.《判解研究》
（8）徐子良著《论涉及隐私权的权利冲突纠纷之司法衡平》，载《民商法理论与审判实务研究》一书中，第29页
（8）《简论社会公众人物的有限隐私权》 法律教育网
（9）杨立新著《人格权保护》 2003年4月中国民商法律网

作者单位：宣城市宣州区人民法院



农业部


农业部关于印发重大植物疫情阻截带建设方案的通知

农农发〔2007〕9号

各省、自治区、直辖市农业（农林、农牧）厅（委、局）：
　　为有效防止植物检疫性有害生物传入和扩散蔓延，保护我国农业生产和农产品贸易安全，我部决定启动重大植物疫情阻截带建设。现将《重大植物疫情阻截带建设方案》印发给你们，请沿海、沿边各省（区、市）按照该方案的总体要求，结合当地实际情况，制订本地区建设方案，切实加强重大植物疫情监测与防控力度，确保阻截带建设各项措施的落实；请其他省（区、市）参照重大植物疫情阻截带建设的基本思路，针对本地区农业有害生物传入、扩散的主要途径，做好检疫性有害生物阻截防控工作。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇〇七年八月十三日



重大植物疫情阻截带建设方案

　　一、前言
　　近年来，随着农产品贸易的发展，许多重大植物疫情传入蔓延并造成严重危害，我国农产品出口遭受到前所未有的检疫限制，凸显我国植物检疫能力的薄弱。沿边、沿海是我国对外开放的重要门户，也是我国疫情防控的前沿地带，在植物检疫防疫方面具有重要战略地位。增强沿边、沿海的疫情防御能力，抵御重大检疫性有害生物入侵，是保障国家的农业生产安全、农产品贸易安全的必然选择。根据近年新发现重大植物疫情的传入特点，农业部决定在沿海、沿边地区建设重大植物疫情阻截带，从而达到阻截疫情传入、遏制疫情扩散的战略目标。为实现这个目标，特制定本方案。
　　二、紧迫性、必要性和可行性
　　（一）当前重大植物疫情防控的形势严峻
　　一是国外植物疫情传入呈显著上升之势。近年来，国外重大危险性有害生物入侵呈现出数量剧增、频率加快之势。仅在2006年，我国就相继在海南、辽宁等地发现了三叶斑潜蝇、黄瓜绿斑驳花叶病毒等新疫情。据统计，上个世纪70年代，我国仅发现1种外来检疫性有害生物，80年代发现2种，90年代迅速增加到10种，2000年至2006年发现近20种。新传入的疫情对我国农业生产安全构成极大的威胁。随着改革开放和经济的发展，国外植物、植物产品的大量进口，外来植物检疫性有害生物传入的风险更大，如不加大检疫工作力度，新疫情随时有可能传入和蔓延危害。
　　二是国内局部发生植物疫情呈扩散蔓延之势。稻水象甲1988年在我国河北首次发现，以后陆续在天津、辽宁、北京、吉林、山东、山西、安徽、浙江、福建、陕西和湖南等11个省（市）发生，今年，又在云南、黑龙江和江西3个省发现，据专家推测，如果防控不利，疫情极易随交通工具迅速传遍我国水稻主产区；马铃薯甲虫从1993年发现以来，已经蔓延到新疆北部9个地（州、市）35个县（市），危害面积达17万亩，疫情一旦传出新疆，将严重威胁我国马铃薯产业的发展；苹果蠹蛾1953年传入我国新疆库尔勒地区，1989年进入甘肃河西走廊地区，2006年传入甘肃省山丹县，距黄土高原苹果优势产区只有600多公里，疫情极易随着果品的运输传入苹果优势产区，严重威胁我国水果生产及贸易安全。
　　三是边境地区是植物疫情传入的高风险区。我国大部分检疫性有害生物首先是在沿边和沿海地区被发现。如苹果蠹蛾、马铃薯甲虫等疫情从欧洲经中亚传入新疆；稻水象甲从日本、朝鲜传入河北、辽宁等地；芒果象甲从印度、缅甸传入云南；黄瓜绿斑驳病毒从日本、韩国传入辽宁；红火蚁、香蕉穿孔线虫等疫情首先传入广东。同时，周边国家还有许多危险性有害生物正向我国边境地区逼近。如俄罗斯滨海地区已经普遍发生马铃薯甲虫和苹果蠹蛾，距黑龙江边境仅有50公里；中西亚的玉米切根叶甲正向新疆边境逼近；小麦印度腥黑穗病、香蕉穿孔线虫、马铃薯金线虫、地中海实蝇等危险性有害生物经常在进口货物中被截获。
　　四是沿边沿海的防疫能力严重落后。目前，我国沿边沿海的检疫水平总体不高，难以适应严峻的疫情防控形势。问题主要表现在：一是检疫机构不健全，人员少；二是工作手段差，绝大多数检疫站没有基本交通工具，工作条件非常简陋，常规检测工作难以开展；三是经费缺乏，许多检疫机构基本没有固定的检疫经费，无法系统开展疫情调查和监测。近几年新传入的红火蚁、三叶斑潜蝇等重大植物疫情均是在发生范围较大、为害较严重后才被发现。
　　（二）阻截重大植物疫情是维护国家利益的必然选择
　　一是保障农业生产安全的战略选择。阻截重大植物疫情主要是加强植物疫情监测和封锁控制能力建设，即通过检疫监管主动切断植物疫情传入的途径，管住人为传播的渠道；通过疫情监测及时掌握疫情动态；通过彻底的检疫治理，努力扑灭新传入疫情，逐步压低发生区疫情流行度，降低疫情扩散的风险。阻截的目的是发现疫情于新传入之际，扑灭新疫情于立足未稳之时，控制疫情于局部区域。实践证明，植物检疫性有害生物具有危害严重、局部发生、人为传播的特点，建设重大植物疫情阻截带，可以将疫情扑灭在传入初期，围堵在局部地区，是贯彻“预防为主，综合防治”植保方针的具体体现，是落实“公共植保、绿色植保”理念的具体行动，是功在当代，利在千秋的公益事业，是主动保护农业生产安全的战略选择。
　　二是维护国家经济利益的重要手段。随着我国入世过渡期的结束，农产品面临的国际竞争更加激烈，扩大出口的难度越来越大，进口冲击的压力越来越大。当今国际农产品贸易普遍实行检疫准入制度，农产品必须符合进口国家的检疫要求，才能顺利进行国际贸易。只有提高我国本身的检疫技术水平，有效控制检疫性有害生物传入和扩散，我国农产品才能顺利进入国际市场，才能要求农产品出口国满足我国的检疫要求。因此，建设重大植物疫情阻截带，是提高我国的植物保护水平，打破国际农产品贸易壁垒，拓展现代农业的发展空间，提高我国农业国际竞争力的重要手段。
　　三是建设现代农业的内在要求。发展现代农业的一项重要目标就是要实现协调、可持续的发展，在当前与长远、局部与全局发展出现矛盾时，就要把长远和全局发展放在优先的位置考虑。从生物学规律上看，重大植物疫情一旦传播开来，很难像人类和动物疫情那样可以在短时间内扑灭，给整个农业生产、生态环境带来严重后患，长期影响农业、贸易和食品的安全。建设重大植物疫情阻截带，就是通过采取强制的检疫措施，将疫情控制在局部，保障全局的安全，将疫情阻截在国门之外，维护国家的长远利益。重大植物疫情阻截具有科学性、预见性、法制性等特点，充分体现了科学发展观的要求，是促进农业可持续发展的具体行动。
　　（三）重大疫情阻截带建设已经具备一定的基础
　　一是阻截经验。我国在农业植物检疫性有害生物的阻截防控方面具有很多成功的经验。通过检疫阻截，我国在局部地区先后扑灭了传入的谷斑皮蠹、香蕉穿孔线虫、蚕豆染色病毒等检疫性有害生物；有效地将红火蚁、苜蓿黄萎病菌等有害生物封锁在局部地区，大大延缓了它们的传播与蔓延速度。此外，国内对于SARS病毒和禽流感的成功防控方面的经验亦可以借鉴。
　　二是法制保障。经过50多年的检疫实践，我国已经建立了一套较为完善的防范植物疫情的法规体系，在《植物检疫条例》框架下，农业部及各级植物检疫机构逐步建立了国外引进种子、苗木检疫审批和隔离试种制度、国内植物和植物产品调运检疫制度、植物和植物产品产地检疫制度、植物疫情发布管理制度、植物疫情监测制度、植物检疫性有害生物审定制度、突发疫情和新发现检疫性有害生物封锁控制和扑灭制度、专职植物检疫员制度、植物检疫人员培训制度、植物检疫奖励制度等。这些制度是建设阻截带的重要制度保障。
　　三是政策支持。党中央、国务院提出把现代农业建设列为新农村建设的首要任务，要求加紧健全植物病虫害防控体系，加强植物疫情防控，采取有效措施防止外来检疫性有害生物入侵。农业部提出“公共植保、绿色植保”理念，确立了建立新型植保体系的目标。加强生物灾害的防控，明确提出植保工作要由保障农产品数量安全向数量安全与质量安全并重转变，由应急防治向源头防控、综合治理长效机制转变。这些政策为重大植物疫情阻截建设提供了强有力的政策保障。
　　四是队伍和技术支撑。目前，全国有县级以上的农业植物检疫机构2000多个，专职植物检疫人员1万多名。检疫人员长期战斗在第一线，工作兢兢业业、认真负责，有效地控制了有害生物的扩散和蔓延。同时，目前国内已深入开展了多种检疫性有害生物的快速鉴定、监测和控制技术攻关研究，通过加强与科研、教学单位的联合与协作，通过加强国际合作与交流，加快国外先进技术的引进、开发和应用，建立了必要的技术储备。
　　三、指导思想与目标
　　根据国民经济和现代农业发展的需要，以科学发展观为指导，面向经济、面向国际、面向未来，树立“公共植保、绿色植保理念”，贯彻“突出重点、预防为主、科学监测、依法阻截”的工作方针，以有害生物风险分析为基础，跟踪周边地区疫情动态变化，明确阻截对象，规范阻截措施，通过构筑沿海沿边地区重大植物疫情阻截带，提升沿海、沿边地区对重大有害生物疫情的监测预警能力和疫情防控能力，将地中海实蝇、玉米切根叶甲、马铃薯金线虫、梨火疫病等重大有害生物阻截在国门之外，将新传入的红火蚁、芒果象甲、香蕉穿孔线虫、马铃薯甲虫、苹果蠹蛾等重大疫情封锁在局部地区，从而确保我国农业生产、农产品贸易、生态环境安全和人民身体健康目标的实现。
　　四、阻截带范围及特点
　　沿海沿边地区是外来生物传入的高风险地区，根据地理特点、有害生物传入的规律，重点建设沿海地区和沿边地区阻截带。
　　（一）沿海地区阻截带
　　沿海地区阻截带包括辽宁、河北、天津、北京、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、广西12个省（区、市）。该阻截带的特点：一是海港与国际航线密集，疫情来源复杂；二是农产品贸易往来频繁，是蔬菜、水果、观赏植物等园艺产品进口及国外引种的主要地区；三是出口农产品生产与加工的重要基地，各类农副产品加工运销龙头企业众多；四是外来有害生物入侵机率高，口岸截获有害生物种类多，频率高；五是地理环境复杂、植物种类繁多，气候条件适宜入侵生物定殖；六是道路交通发达，物流量大，一旦有害生物入侵定殖后，可迅速向内陆地区扩散蔓延；七是有红火蚁等已经局部发生的重大疫情需要封锁控制。
　　（二）沿边地区阻截带
　　沿边地区阻截带包括吉林、黑龙江、内蒙古、新疆、甘肃、西藏、云南7个省（区）。该阻截带的特点：一是与周边国家接壤边界线长，陆路口岸多，是南亚、西亚、中亚、欧洲及日韩检疫性有害生物传入我国的主要通道；二是属多民族聚居区，区域幅员辽阔，经济基础薄弱；三是边境贸易频繁，随着国家西部大开发政策的实施，边境贸易逐年增加，新疫情传入风险增大；四是该区域有全国最大的玉米和外繁制种基地，疫情随制种亲本直接传入风险大；五是有得天独厚的阻截条件，高山大川和千里戈壁等天然屏障可延缓疫情扩散；六是有马铃薯甲虫、苹果蠹蛾、大豆疫病、芒果象甲等重要检疫性有害生物亟待阻截。
　　五、重点阻截对象
　　根据沿海沿边地区阻截带优势作物布局、周边国家或地区疫情以及农产品出口国疫情情况，分别确定各阻截带的主要阻截对象。
　　一类是口岸经常截获的进境植物检疫性有害生物以及其他通过风险分析具有较高传入风险的潜在检疫性有害生物。对于口岸经常截获的和农产品出口国发生的危险性有害生物，传入我国风险较高，可通过严格检查和监管，防止其入侵；通过严密监测，在其传入后能够及时发现，将疫情扑灭于萌芽状态，防患于未然。
　　另一类是沿海、沿边地区现已局部发生的重大植物疫情。通过采取监测、检疫、封锁和铲除等措施，将其封锁在局部地区，防止其进一步向内陆地区扩散蔓延。
　　（一）需阻截的潜在重大植物有害生物
　　沿海地区阻截带：重点阻截来自欧盟、美国、日本、韩国、澳大利亚、南美等我国主要贸易国家和地区的具有潜在侵入风险的重大植物有害生物，如玉米细菌性枯萎病、烟霜霉病、南美香蕉叶疫病、梨火疫病、谷斑皮蠹、咖啡果小蠹、地中海实蝇等。
　　沿边地区阻截带：重点阻截来自南亚、中亚、西亚、日韩、欧洲等地区的马铃薯甲虫、苹果蠹蛾、马铃薯金线虫、亚洲梨火疫病、玉米切根叶甲、黄瓜绿斑驳花叶病毒和辣椒实蝇等。
　　（二）需阻截的局部发生重大植物有害生物
　　沿海地区阻截带：重点阻截红火蚁、李属坏死环斑病毒、美国白蛾、假高粱、香蕉穿孔线虫、香蕉枯萎病等。
　　沿边地区阻截带：苹果蠹蛾、马铃薯甲虫、芒果象甲、大豆疫病、美国白蛾等。
　　六、阻截措施
　　（一）疫情监测
　　疫情监测是发现疫情和掌握疫情动态的有效手段，是做到“早发现、早报告、早阻截、早扑灭”疫情的重要前提。通过科学设置疫情监测点，规范监测方法，构建严密的有害生物疫情监测网络，为及时采取防控行动、进行有效防除提供保障。
　　1.监测方法及内容。疫情监测方法：收集周边国家及主要贸易伙伴的疫情发生信息；定点定期进行田间调查、空中孢子捕捉、灯光诱捕、昆虫性信息素诱集等。疫情监测内容：对于现已发生的重大有害生物，主要是监测其疫情发生动态、危害情况、扩散蔓延范围及速度等；对于潜在重大有害生物，主要是监测高风险区域及周围主要寄主植物生长区内有无疫情发生。
　　2.监测布局。对于潜在危险性有害生物，监测点重点设置在进出机场、港口的道路两旁，陆路边境、通商口岸、国外引种隔离场圃，国外引进农产品的集散地、加工厂、集贸市场等处。对于已经定殖的检疫性有害生物，应根据疫情的发生分布范围，将监测点重点设置在发生中心区、发生区外围边界及其主要寄主作物生产基地、繁种基地、铁路和公路枢纽及沿线、货场、农产品集贸市场、加工场所等处（《重大植物疫情阻截带监测任务表》见附件）。
　　3.监测预警。根据各有害生物监测技术规范，各监测点统一填写监测数据，及时整理上报。对于监测中发现的可疑疫情，必须及时查清情况，采取检疫措施进行封锁控制，并立即报告省级农业行政主管部门，省级农业主管部门要立即上报省级人民政府和农业部。农业部发布疫情信息。
　　4.监测设备。为切实搞好阻截区域的疫情监测工作，农业部及相关省要利用植保工程等基建项目，加强阻截带监测点建设，配备疫情监测仪器设备。根据监测任务主要配置植物有害生物采集、保存、鉴定相关仪器设备、全球卫星定位仪以及监测所需的其他设备，信息系统及网上远程诊断硬件，监测调查交通工具等。
　　（二）疫情封锁
　　1.管制目标。对于发生疫情的地区，应根据有害生物的发生传播特点，确定需封锁管制的重点植物、植物产品及应检物品，并将检疫管制要求告知相关生产、经营、运输单位（或个人）。
　　2.管制区域。发生疫情的地区，应根据检疫性有害生物的传播情况、当地的地理环境、交通状况以及疫情普查结果等，确定疫情发生范围。疫区的划定，由当地省级农业主管部门提出，报省级人民政府批准；疫区范围涉及两个省（区、市）以上的，由有关省级农业主管部门共同提出，报农业部批准后划定。因特殊原因，不能划定疫区的，应根据有害生物发生分布情况及传播情况，结合地理环境，确定疫情发生区，并报农业部备案。
　　3.管制手段。对于疫区或疫情发生区，要实施严格的管制措施。实施管制的手段主要有发布疫情公告；在疫区或发生区周边设立检查哨卡，严禁相关植物、植物产品及可携带疫情的物品外运；加强产地检疫、调运检疫和市场检查；加强宣传，与有关企业签订落实检疫措施的责任状。为有效封锁疫情，经省级人民政府批准，在重要交通枢纽及关隘要塞等处，设立植物检疫检查站。
　　4.封锁控制设备。疫区或疫情发生区的县级植保植检站应配有检查检测仪器设备、检查用交通通讯设备、除害处理设备以及必要的办公设施等。
　　（三）疫情铲除
　　1.铲除原则。疫情的铲除应坚持以下几个原则：一是铲除对象主要是针对新发现重大植物有害生物，面积不大，有扑灭可能的；二是铲除时机应及早、及时；三是铲除措施应得当、得力，应用技术应科学有效，管理措施应依法从严；四是铲除后应跟踪监测，确保彻底铲除。
　　2.组织发动。重大疫情的铲除由疫情发生地各级人民政府组织实施，各级农业部门负责具体组织落实。在阻截带区域内依托地级植物检疫机构设立区域性疫情扑灭处置中心，增强应急处置植物疫情能力，达到及时、有效地铲除或控制发现的植物疫情。
　　3.铲除方法。一是化学方法，即对检疫性有害生物进行药剂处理，如药剂熏蒸、喷洒、拌种、浸渍等；二是农业方法，如对所发生疫情地块采取改种、休耕等措施；三是物理学方法，即对带有检疫性有害生物的货物进行机械处理、热力处理、冷冻处理、辐射处理、高频或微波处理等；四是生物学方法，如对某些带病毒病的苗木通过茎尖脱毒等手段处理；五是生态学方法，如将带有检疫性有害生物的货物运往不适宜其生存的地区去加工、销售。
　　4.铲除设备。主要包括施药器械、防毒设施熏蒸除害设备、运输工具等。
　　5.效果评估。疫情铲除后，应坚持在铲除地及其周边地带继续予以定期监测和调查，并严格按照有关程序进行监管。由省级农业主管部门组织专家根据生物学生态学特性等评估铲除效果，确实达到铲除目标后，省级农业主管部门上报农业部，农业部公布铲除信息。
　　（四）联防联控
　　区域联动是植物检疫工作的内在要求，也是开展公共植保的具体表现。通过区域联动，开展联合监测、联合检疫，共同防范有害生物传入。
　　1.成立重大植物疫情防控协作组。根据有害生物的发生特点，结合自然生态区域与行政区划，由农业部牵头组织成立协作组，组织开展跨区域的统一监测和防控。
　　2.建设植物检疫信息网络平台。植物检疫机构通过网络管理平台，及时沟通信息，通报疫情发生情况，实现疫情监测数据的传输和共享，共同促进防控工作。
　　3.加强科技的研发合作。植物检疫机构要联合科研教学单位开展潜在重大有害生物传播规律、监测技术及新发生重大疫情的传播与防控技术的攻关研究，加强综合技术的组装集成和使用开发，提高我国对外来重大有害生物的监测预警和阻截能力，为国内植物检疫工作提供科技支撑。
　　（五）宣传发动
　　重点向公众宣传，营造良好的社会氛围。一方面宣传重大疫情阻截工作的重要性，提高全社会，尤其是当地政府的植物检疫意识和广大群众的预防意识，争取当地政府对植物检疫工作的支持，引导人民群众自觉遵守植物检疫法律法规；另一方面宣传有关植物检疫技术要求、有害生物基本知识、防范及预防措施等，使公众掌握了解有害生物的简易防范措施及注意事项等，达到群防群治、统防统治的目的。
　　（六）国际合作
　　1.收集疫情信息。通过派团出访、参加会议及联合调查等形式，收集周边国家/地区及有关贸易国/地区疫情发生及防控信息，根据境外疫情动态及有关资料，结合我国实际，系统开展有害生物传入风险分析，为明确阻截目标提供依据。
　　2.加强与接壤国家/地区双边协作。探索双边植物检疫的合作模式，建立定期互访会晤、疫情通报机制，协同开展监测、调查与防控。
　　3.积极开展国际技术研究合作。通过科研合作等方式，加强国际间植物检疫技术研究，提升我国植物检疫科技水平，以协同控制植物检疫性有害生物的跨境传播。
　　七、保障措施
　　（一）加强组织领导
　　农业部成立重大植物疫情防控总指挥部，负责全国重大植物疫情阻截带建设的规划和组织实施，指导、督促和检查各地疫情阻截带建设，协助解决工作中出现的问题。疫情阻截带建设区域省级人民政府要成立疫情阻截带建设领导小组，由省政府分管领导任组长，农业检验检疫、财政、计划、交通、铁路等有关部门参加，加强组织领导和协调，确保规划顺利实施。为明确职责，农业部与相关省（区、市）政府签订《重大植物疫情阻截带建设责任书》，明确中央与地方的责权利，确保疫情阻截带建设的顺利进行。农业部负责制订疫情阻截带建设规划，下达有关基本建设项目计划和财政资金计划；制订并颁布疫情阻截带有关的配套规章和技术标准；对项目进行检查和管理；发布应该重点拦截的有害生物预警信息和疫情发生信息；协调省际间监测和防疫行动。相关省（区、市）政府负责当地的疫情阻截带建设，按照农业部编制的阻截带总体方案要求，编制当地的疫情阻截带建设规划，健全区域内的检疫机构，落实项目的基建配套资金和监测防疫经费的落实，根据疫情发生范围，划定疫区或疫情发生区，批准设立植物检疫检查站，保证区域内监测和防疫任务的完成。疫情阻截带建设相关省份要与有关地县签订责任状，明确各自的职责，将任务分解落实到机构，责任落实到人。
　　（二）完善制度建设
　　植物疫情阻截带建设除必要的基本建设和资金投入外，相关的制度建设是确保疫情阻截带发挥作用的重要保障。要逐步建立各类有害生物的监测技术规程，明确和规范监测的方法，保证监测效果和结果的规范性；要进一步健全发现新疫情报告制度和疫情应急处置机制，制订重大植物疫情应急预案，做好应急制度保障。要建立疫情阻截带建设责任追究制度，形成自我约束督导机制。
　　（三）做好技术保障
　　现有局部发生有害生物的封锁扑灭和外来重点有害生物的防范都需要科学的技术手段作为武器，要成立由植物检疫机构和科研院校等机构组成的专家组，开展风险分析和相关研究，根据有害生物的适生性和我国的作物布局，结合农产品进出口情况，提出我国不同阶段不同区域需要重点阻截的目标有害生物，提出监测的关键方法。有关科研院校要协助鉴定新的有害生物，研究扑灭和防治疫情的关键技术，协助对阻截带建设区的检疫人员进行业务培训和提供技术咨询。
　　（四）积极筹措资金
　　重大植物疫情阻截带建设是一项系统工程，需要必要的手段和资金作为保障。为保证阻截带建设的顺利实施，农业部将在植保工程项目中，结合农作物有害生物预警与控制区域站和非疫区项目建设，加大对疫情阻截带内的疫情监测点和检疫检查站建设力度，改善并提高其监测、检测、检测和防疫手段；同时还将结合农作物病虫害监测与防治专项资金，加大对阻截目标有害生物的监测和封锁控制的投入力度。相关省、地、县政府也要将疫情阻截带建设所需要经费列入同级财政预算，加大资金投入力度，保证植物检疫机构的正常工作运转，并确保疫情监测、扑灭、封锁所需经费，努力建立我国植物检疫防疫的长效机制。
　　（五）加强队伍建设
　　各级农业行政主管部门要充分认识植物检疫工作的公益性，积极争取地方政府对检疫工作的支持，在机构改革中要确保检疫队伍的稳定和发展，要保证在疫情阻截带内的植保植检机构具有独立法人资格、有3人以上的检疫人员、必要的运行经费和必要的工作条件，确保检疫机构能承担起疫情监测和防疫任务。
　　（六）强化监督管理
　　实施重大植物疫情阻截带建设，要根据各自职责，建立自上而下的监督管理体系，按照项目化管理，严格监督、考核和验收制度，通过责任追究制度，确保实施进度和质量。要按照统一指挥，分头落实，属地管理，分级负责的原则，建立健全规划实施管理制度，形成严密、高效、廉洁的运行机制。强化预算管理，严把开支审批手续，严格实施会计制度和审计制度，实行对资金使用的追踪检查和审计监督。在疫情阻截带实施区域，所需试剂、仪器、农药和药械等主要物资，按照国家有关规定实行政府统一招标采购，确保产品质优价廉和生产安全。对于工作失职，督导不力，造成资金流失、灾情蔓延和重大经济损失的直接责任人，依照有关法律法规，给予处分。



附件：

重大植物疫情阻截带监测任务表

区域
省份
监测点（个）
监测对象

沿海
辽宁
160
玉米细菌性枯萎病、烟霜霉病、南美香蕉叶疫病、梨火疫病、谷斑皮蠹、咖啡果小蠹、地中海实蝇等

河北
110

天津
60

北京
60

山东
230

江苏
200

上海
90

浙江
230

福建
200

广东
250

广西
190

海南
100

沿边
黑龙江
140
马铃薯甲虫、苹果蠹蛾、马铃薯金线虫、亚洲梨火疫病、玉米切根叶甲、黄瓜绿斑驳病毒和辣椒实蝇等

吉林
140

内蒙古
100

新疆
280

甘肃
240

西藏
20

云南
200

合计
　
3000