人事争议案件的法律适用问题急待规范
　　　　　　　　　　　　　　　　　　——目前最好的一个关于人事争议案件的法律适用的地方法院司法文件
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——关于最高人民法院[法释（2003）13号]司法解释有关具体问题的思考（五）
四川精济律师事务所 何宁湘律师



　　[ 问题的由来 ]
　　自最高人民法院2003年9月5日生效施行的法释[2003]13号司法解释《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》正式使人事案件的处理进入司法程序至今已过去整整一年了。在这一年中，人事争议案件诉讼司法实践也不可避免的遇到了仲裁前置、法院管辖、受理、仲裁委的不受理、仲裁决定与仲裁裁决、程序问题与实体问题、人事政策文件与劳动法律法规的适用等诸多问题，其中表现最为普遍是审理人事争议案件的法律适用问题。
　　在此期间，由于法释[2003]13号司法解释的起草者们并未估计到上述问题大量出现以及基层人民法院与人民群众的强烈反映，更不可能在该司法解释中对上述问题规定，故北京市高级人民法院率先出台了《关于事业单位人事争议案件受理和管辖问题的通知》。对法律适用问题这一重大问题，最高人民法院出台了法函[2004]30号《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》。四川省高级人民法院、江苏省高级人民法院等也相继出台地方法院司法文件。但从北京市、四川省高级人民法院的司法文件规定中，仅仅是解决管辖、受理等程序方面的问题作了具体规定，但对上述大部问题仍未能涉及且各地规定不尽一致，它将导致审判结果存在较大差异。而最高人民法院法函[2004]30号司法文件虽对“审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定”、“对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定”对法释[2003]13号司法解释作了进一步规定，但其不但没有很好地解决存在的问题，反而引出更多的新问题（注：参见《浅析最高人民法院法函[2004]30号文存在的有关问题》一文）。因此，人事争议案件的法律适用问题急待规范。
　　最近获悉江苏省高级人民法院于2004年6月18日出台了苏高法审委[2004]114号《关于审理事业单位人事争议案件若干问题的意见》。该文对当前人事争议诉讼案件出现的诸多问题均作出了地方性司法实践具体规定，它是目前最好的、最全面的一个关于人事争议案件法律适用的地方法院司法文件（注：由于该文为法院审判委员会文件，一般不向社会公布，网上贴出最早的为：2004年8月20日徐州人才人事网-http://www.xzrsrc.gov.cn/index.asp），下面着重对该司法文件的具体规定作一个粗浅解读。

　　[ 条文解读 ]
　　一、管辖与受理： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
　　1、事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议，当事人对人事争议仲裁委员会的仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起15日内向人民法院起诉的，人民法院应依法受理；未经人事争议仲裁委员会仲裁的，人民法院不予受理。
　　2、事业单位人事争议案件由事业单位所在地或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。
　　3、人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议”。
　　4、人民法院受理事业单位人事争议案件，应当以争议的双方为诉讼当事人。
【条文解读】
　　1、法院受理范围为：事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生争议。该规定以聘用合同为准，没有附加事业单位人员的身份条件，应理解为只要是同事业单位签订了聘用合同的人，至于什么身份已不重要，这样将事业单位现存各类人员归为一类，享有同样的权利义务的做法，非常好，对全体人员都公平，一视同仁，当然事业单位的工人签订劳动合同的除外。
　　规定未经人事争议仲裁前置程序的人民法院不受理。这里的“仲裁裁决”应包括仲裁委员会作出的《裁决书》与《决定书》、《通知书》，即广义的仲裁裁决概念。
　　2、地域管辖：一般情形下，事业单位所在地与聘用合同履行地同一，但亦有特殊情形，如事业单位的外地或本地其他行政区域的工作办事机构，此时由诉讼当事人选择。
　　3、诉讼当事人：即由聘用合同而产生的法律上的、直接利害关系的当事人。

　　二、法律适用： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
　　8、人事争议案件的处理，应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理；法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的，可以参照与法律、法规不相抵触的部门规章、国家有关人事政策、地方政府规章及人事管理规范性文件处理；前述规定、规章及规范性文件均未明确，纠纷的性质与劳动争议又比较相似的，也可以参照处理劳动争议的相关规定进行处理。
　　9、事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度，与法律、行政法规及政策规定不相抵触的，可以作为处理人事争议案件的参考。
【条文解读】
　　1、该条文对审理人事争议案件的法律适用方面作出了符合我国人事制度现状的规定。其适用顺序：1、适用法律法规；2、参照与法不抵触的部门规章、人事政策、政府规章、人事管理规范性文件处理；3、参照处理劳动争议的相关规定进行处理；
　　2、与法律不抵触的“事业单位经过职工代表大会通过并已公示的规章制度”作为参考。　
　　3、存在的问题是：(1)、与最高人民法院法释[2003]13号司法解释与法函[2004]30号司法文件关于“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”的规定直接抵触。虽然最高人民法院的规定存在不明确、不具体、不宜审判操作的问题，但相对而言是“上位法”，而苏高法审委[2004]114号是“下位法”，这里出现了司法解释代替了立法，而地方法院的文件又与司法解释相抵触的重大法律制度问题。(2)、《立法法》生效施行后，新颁布部门规章已不属于行政法规范围，那么人事政策、政府规章、人事管理规范性文件的参照是否合法；(3)、基层法院是否具有认定部门规章、人事政策、政府规章、人事管理规范性文件是否与法律法规抵触的权利与能力；(4)、人民法院审理各类案件只能适用法律法规，对于其他的规范如何参照、如何参考，参照与参考是否具有法律效力。

　　三、举证： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
　　10、事业单位与其工作人员订立聘用合同，应当作为当事人提交的证据材料。
　　11、因事业单位作出的辞退、减少劳动报酬、计算工作人员工作年限等决定而发生的人事争议，事业单位负举证责任。
【条文解读】
　　1、第10条规定《聘用合同》是双方必须举证的证据材料。
　　2、第11条规定了事业单位的举证责任，即举证责任分配中事业单位负有的举证倒置的责任方面。　　　　

　　四、审理： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
　　12、事业单位对其工作人员作出的辞退等处理决定确有错误的，人民法院可以依法判决予以撤销。
　　对于追索劳动报酬、培训费用及其他相关费用的人事争议案件，给付数额不当的，人民法院可以予以变更。
　　15、人民法院依法受理的事业单位人事争议案件，由审理劳动争议案件的审判庭进行审理。
【条文解读】
　　1、第12条规定了人民法院作出实体裁决的方面与具体操作。
　　2、第15条是人民法院职权范围与当事人没有直接关系，人事争议与劳动争议案件均由人民法院民庭审理，这里只是作再次明确。对于法院没有执行该规定的，如当法院将人事争议案件交由行政庭或其他审判庭审理的情形时，当事人可以提出异议或向上级人民法院、人民检察院提出监督请求。如果向受诉法院提出异议而未获准的，当事人可以作为上诉理由。

　　五、执行： 【苏高法审委[2004]114号 条文】
　　5、事业单位人事争议仲裁裁决书生效后，一方当事人在规定的期限内不起诉又不履行的，另一方当事人可以向人民法院申请执行，人民法院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的执行程序办理。
　　6、事业单位人事争议当事人向人民法院申请执行的期限为一年，自人事仲裁裁决书规定履行期间的最后一日起计算。
云南省人民政府


云南省省本级零基预算编制暂行办法
云南省人民政府




为适应社会主义市场经济体制的需要，规范财政预算分配办法，提高预算分配的科学性和透明度，调整优化支出结构，保证重点支出需要，结合我省财政状况和1995年以来“预算综合定额管理”的实践经验，从1999年起，省本级财政预算采用零基预算的方法编制。
一、当前实施零基预算编制办法的必要性和紧迫性
预算编制方法的改革，是建立适应社会主义市场经济体制的公共财政构架的重要组成部分，是转变财政职能、实现政府宏观政策目标的重要手段。零基预算充分体现了市场经济公开、公平、公正的原则，体现了决策程序科学化、民主化的要求。当前，摈弃传统的基数法，全面采用零基
预算法编制省本级财政预算，具有重要意义：
（一）全面实行零基预算是转变财政职能，适应社会主义市场经济需要的重要手段，是计划经济体制下的供给型财政转变为市场经济体制下的公共财政的重要标志；
（二）只有实行零基预算，才能剔除多年延续形成的财政收支基数中不适应市场经济要求的部分，才能优化财政支出结构，提高对社会公共需要及重点支出的保障能力；
（三）全面实行零基预算，能够改变当前预算管理过于粗放，难以评价、监督资金使用效益的弊端，体现效率优先的原则，提高资金使用效益，保证预算管理的科学性和规范性；
（四）全面实行零基预算，能够增强预算编制的透明度，避免各部门讨价还价，减少年度预算追加和调整，强化预算约束，保证预算执行的严肃性；
（五）全面实行零基预算，能够推进预算管理的改革。
二、零基预算编制方案的基本思路
零基预算编制方案的基本思路是：以当年财力为资金分配基础，以当年社会经济和各项事业发展的实际需要为分配依据，效率优先，兼顾公平，以“零”为基数全面核定和分配各项财政开支。其中：正常经费的核定在机构“三定”方案的基础上实行分类定额管理；专项经费的核定采用
年度评议法，在预算参考范围内，逐项审定。
成立省本级支出预算草案综合评审组，作为省本级预算编制的政府审议机构。由分管财政的省长担任组长，协管财政的副省长担任副组长，各分管副省长、政府秘书长和分管副秘书长、财政厅长担任成员，并按副省长的分工设立基建工交、贸易流通、民族政法、综合、农业、文教、外
经外事、行政等分口评审小组。分管副省长或秘书长担任组长，财政厅分管厅长担任副组长，财政厅和有关厅局的业务负责人担任成员，由组长负责召集小组评审会议。
省本级支出预算草案综合评审组负责提出省本级预算草案的编制和落实意见。省本级支出预算草案综合评审组的基本职能是：1．审议财政厅上报的当年财力情况和分口预算参考线；2．审议各分口评审小组提出的专款项目排序及资金额度；3．按照《预算法》的规定，审议年度预算
追加和调整项目；4．向省政府常务会议和省委常委会议提出支出预算草案编审意见。
各分口评审小组的基本职能是：1．在预算参考线下，调整安排省财政厅上报的该口各个专款预算项目；2．评审省财政厅上报的年度预算执行追加、调整项目并报综合评审组。
从1999年起，省本级预算编制和预算指标下达以主管厅局为单位，厅局下属的处室、分支机构和事业单位，省财政不单列预算。
三、零基预算编制的主要内容
省本级支出预算由正常经费预算和专项支出预算（专款预算）两部分组成。
正常经费预算是指财政用于个人的工资性开支和用以维持机构正常运转所需的必要开支。正常经费预算包括人员经费（含差额补助费）、公用经费、学校生均经费（按生均定额计算的教学经费和人民助学金）、汽车燃修费、公费医疗经费、社会保障经费、会议费、非编内补助人员经费
、劳改劳教人员生活费补助、税务系统经费补助十项内容。
专项支出预算是指当年确定或以前年度确定当年仍需安排的具有专项用途的经费。在年度执行中一次性补助或追加安排的具有正常经费性质的款项，也列入专款预算，作为专款项目核定。
（一）正常经费预算的编制
正常经费预算采用“划分档次、确定定额、不作基数、逐年审核”的办法编制。省财政厅每年公布当年正常经费定额标准，各预算编制单位依照定额标准和有关数据如实填报当年正常经费预算。确定正常经费定额标准的指导思想是：
1．以确保预算平衡为前提，贯彻“适度从紧，厉行节约”的财政政策。
2．体现“一要吃饭，二要建设”的原则，在兼顾需要和可能的前提下，确保省本级人员工资发放和机构正常运转。
3．根据省本级财政供养人员及保证工作开展的实际需要，本着节约的精神，拟定科学合理的定额标准。
4．按照零基预算编制的要求，严格区分正常经费和专款，坚持正常经费按编制内实有人数和定额足额核定，不能列入正常经费定额的项目一律纳入专款核定。
省本级正常经费预算的具体项目是：
1．人员经费
人员经费是指用于个人开支的经费，包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费。
2．公用经费
公用经费包括单位正常运转所需的公务费、业务费、设备购置费和修缮费。
以省委、省政府名义组织或指派省级综合部门牵头组织，抽调省级有关部门人员参加的大型或专题调研活动所开支的差旅费、业务费等由参加的各部门解决，确实无法分摊的公用开支按工作性质在归口的分口不可预见费中开支。
监狱局、劳教局、文化部门、卫生部门等所属的财政补助单位（原差额预算管理单位）按照预算管理要求，原则上不核给公用经费。对个别单位的特殊问题酌情给予适当的专项业务费补助。
省财政厅根据各行业、部门的特点，制定相应的业务费、购置费、修缮费和会议费等公用经费的管理办法，监督单位合理使用该项资金。
3．汽车燃修费
汽车燃修费包括汽车的燃料费、修理费、养路费、保险费等车辆必须的开支。核定汽车燃修费要与1999年公务用车改革方案相配套。1999年暂按照各单位汽车编制内实有数量和1998年综合定额确定经费预算。
4．学校生均定额经费
学校生均经费是指按在校学生人数计算的教育经费，含教师三项补贴因素，不包括教育专款。
5．公费医疗经费
公费医疗经费指在职人员、离退休人员公医费；武警、大学生、中央驻滇单位人员公费医疗补助费。
公费医疗管理办法出台后，涉及到调整相关定额的，按其规定办。确有特殊情况的，在年度预算执行中，按追加专款预算办理。
新的医改政策出台后，按医改政策确定的国家应负担的筹集比例重新核定该项预算。
6．社会保障经费
社会保障经费指离退休人员的个人经费、公用经费。
7．会议费
会议费主要指各部门、单位召开的会议，包括以省委、省政府名义召开的会议所需经费，省级一、二类会议所需经费列入专款预算，单独核拨。省级宏观经济管理部门一年原则上可召开两次工作会议，其他单位和部门原则上一年召开一次工作会议，一般只开到地州。年初会议费核定后
，超支不补、结余留用。
8．非编内补助人员经费
该项经费指编制不在省本级，但在省财政直接列支给予补助的人员经费。由省财政负担的地县两级非编内补助人员经费按专款方式下达。
9．劳改劳教人员生活费补助
10．地税系统经费补助
地税系统按收入比例核定的经费补助。
以上十类经费合计即为正常经费预算。正常经费预算指标年初由省财政厅一次性下达各主管部门，按进度分月拨付。在年度执行过程中不办理任何预算追加手续。
为调动各部门、各单位节支积极性，正常经费年末结余部分40％可用于单位职工福利和奖励，60％转入次年公用经费使用，并不冲抵次年经费。
（二）专款预算的编制
专款预算的编制根据当年财力和社会经济发展需要，统筹合理安排；要遵循“效率优先”的原则，注重资金的使用效益；要坚持预算内外统筹安排，增量资金与存量资金统筹安排，在符合资金使用方向的前提下，首先安排使用预算外资金、部门掌握的资金、存量资金。
1．专款评审的依据及项目优选顺序：
1）与国家资金配套的项目；
2）国家和地方法律法规确定的支出项目；
3）省委常委会、省政府常务会、省长办公会决定事项；
4）全省长远规划（计划）确定的项目；
5）纳入全省长远规划，有市场、有效益的续建项目，优先安排将要竣工投产的项目；
6）省级以上领导建议的项目；
7）部门建议的项目。
2．专款预算的编制程序：
1）省级各行政、事业单位必须按照省财政厅制发的专款预算编制表格填报年度专款预算。在向省财政厅报送的专款项目表中，按照本单位研究的意见，依项目的轻重缓急顺序排列，同时按照省财政厅制发的格式报送分项目的项目评估文件，提供具体项目简要的实施依据、实施计划，
资金使用和分配意向，资金使用效益分析等情况说明。项目评估文件是省财政厅初审预算的依据。
2）省计委和省经贸委须对其分管的基建和技改项目预先进行初审论证，并按规定进行排序和汇总后再报省财政厅。省财政厅对各部门所报的所有专款项目进行审核后重新排序，并按省长分工汇总专款预算，同时根据当年财力情况提出分口预算参考线意见，报省本级支出预算草案综合
评审组评审。
3）省本级支出预算草案综合评审组根据当年财力情况及预算年度的社会经济发展情况、宏观经济调控政策等要求确定分口的预算参考线。
3．专款预算评审的程序：
1）分口评审。由各分口评审小组组长主持，在该口预算参考线下评审专款项目和项目资金数额。
2）综合评审。由省本级支出预算草案综合评审组组长或副组长召集主持综合评审分口的专款项目和资金数额。
3）省财政厅将评审意见报省政府常务会议讨论后，提交省委常委会议讨论，最后提交省人代会审议。
各评审小组可在不突破预算参考线的前提下，预留分口不可预见费1000万元，由各口统筹安排，用于解决该口年初预算未编列，但年度预算执行中确需安排的项目开支。
四、年度预算执行过程中的调整、追加和次年预算的编制
预算项目一经确定，不得随意变更，如有调整，需按预算编制程序重新审批。但遇特殊情况（救灾、国家有关政策变动等）确需追加预算的，经省级财政部门提出意见后，报省政府批准，按《预算法》的有关规定办理。
次年预算的编制不再以上年数为依据，但上年有关数据可以作为参考。



1998年11月28日