摘 要：村务公开民主管理是村民自治的重要内容。近年漳平村务公开民主管理工作取得成效，但仍存在一些不足。文章在分析村务公开民主管理现状和问题基础上，提出加强村务公开民主管理的若干浅见。

关键词：村务公开；民主管理；农村基层组织 　
　
农村基层组织处于基层工作的最前沿，直接面对人民群众。村务公开是人民群众反映农村党风政风好坏的风向标，也是加强基层民主政治建设，政权建设和党风廉政建设，夯实党的执政基础的一项全局性工作。如何进一步加强村务公开民主管理工作成为建设社会主义新农村，构建和谐社会的题中应有之义。
　　
一、村务公开民主管理的现状 　　

近年来，各级党委、政府把加强村务公开民主管理作为加强基层民主政治建设和密切党群干群关系的一件大事来抓，使村务公开不断由点向面，由少到多，由浅至深推进，并逐步向规范化、制度化、经常化轨道发展，既加强了对基层干部权力运行的监督制约，增强了广大基层干部依法办事、清正廉洁的意识，又拓宽了群众参政议政的渠道，促进了党风、政风和党群干群关系的明显好转。归纳起来，主要有四个特点： 　　

（一）村务公开民主管理工作已形成浓厚氛围 　
　
市、乡、村各级都成立村务公开领导小组，村级建立了村务公开监督小组，确定了具体工作人员，制定了工作规划，明确了工作职责，形成了党政领导亲自抓，分管领导具体抓，工作人员专门抓和广大干部群众共同参与的村务公开领导体制和工作机制。多数村对村务公开认识到位、宣传到位、监督到位，村干部抓好村务公开的自觉性进一步提高，怕失权而不想公开，嫌麻烦而不愿公开等模糊认识得到了进一步的澄清，广大群众参与村务公开的积极和主动性进一步增强。 　

（二）村务公开民主管理逐步走上规范运作 　　

就芦芝乡而言，从面上来看，全乡7个行政村，规范公开的村占90%以上，一般公开的村占10%左右，各村都按“一栏四簿四制度”的要求开展村务公开民主管理工作，公开栏都按照政务类、事务类、财务类和回音壁进行规范，全乡村务公开民主管理工作走上了规范化、制度化、经常化的路子。 　

（三）村务公开民主管理的载体不断创新 　　

近几年来，芦芝乡积极探索创新村务公开民主管理载体，以增强工作实效。2004年开始试行村务公开工作“听证会”，2006年全乡开展村务公开民主听证工作，取得了良好的效果。同时，积极创新村务公开方式，采取拓展外延、创新方式、改变模式等手段，村务公开主管理由单纯的上墙公布，转变为多样化、多形式，促使村务公开民主管理更具真实性与规范性。村民对村务的知情权、参与权、监督权进一步得到落实。 　

（四）村务公开民主管理内容进一步拓展和延伸 　　

以村务公开民主管理为龙头，公开的范围向校务、医务、厂务、站（所）务、组务延伸，内容向党务、事务全面拓展。凡是可以公开、能民主讨论的事都民主决策，拓展的民主渠道，推进了茂盛民主政治建设的进程。 　　

二、村务公开民主管理的存在问题 　

（一）村集体经济薄弱，影响了村务公开民主管理工作正常开展 　　

村务公开民主管理工作其重点是围绕村集体财务收支情况开展的。村集体经济的薄弱导致开展村务公开民主管理工作的被动，一方面村干部认为村集体一没经济，二没权力，没什么可公开的；另一方面群众认为现在村集体已经是“空壳子”了没什么好公开的。 　

（二）农村民主法制氛围不够浓厚，群众参与积极性不高 　　

当前农村群众素质不高，民主法制意识较为淡薄，群众参与民主监督、民主决策、民主管理的积极性不高。 　

（三）村务公开民主管理运作机制过于程式化 　　

现有村务公开民主管理操作基本按“一栏四簿四制度”的要求程式化进行，过于繁锁及不切实际的程序带来操作的不便，以至村干部怕公开、不公开。再加上公开也较注重于上墙公布，并且多为事后公开，引导群众参与决策、讨论的较少，导致村务公开、民主管理的效果不佳，同样制约了村务公开民主管理工作的有效开展。 　　

三、加强村务公开民主管理的对策及建议 　　

针对村务公开民主管理工作现状及存在的问题，通过深入的分析，笔者认为，加强村务公开民主管理应注意抓好以下五方面的重点。 　

（一）突破难点，从营造浓厚民主管理氛围切入，充分调动群众参与村务公开民主管理的积极性 　　

村务公开民主管理工作点多面广，如何把基层干部的工作积极性调动起来，把群众的参与热情调动起来是抓好村务公开民主管理工作的难点。一方面要加大宣传力度。要通过标语、会议、宣传材料等多形式、多载体，广泛宣传村务公开民主管理工作，及时把中央、省、市有关加强村务公开民主管理的政策精神及时传达到基层干部和广大群众当中。如，编发《村务公开民主管理知识手册》发到每家每户，扩大广大人民群众的知事权、议事权和监事权，解决群众不关心公开，不参与公开和不会监督公开、不敢监督公开的问题。要进一步增强基层干部抓好村务公开民主管理工作的责任感和紧迫感，引导基层干部克服经济发展是硬指标，公开工作是软任务的思想，树立“两手抓”的职责意识。切实解决少数干部怕公开、担心公开、不愿公开、不敢公开、不重视公开和不懂公开甚至假公开的问题，实现村务公开民主管理变“要我抓”为“我要抓”和群众变“被动参与”为“主动参与”目标要求。另一方面要畅通监督渠道。村务公开民主管理的主要目的，就是让村民真正参与到民主监督、民主管理中来。必须把公开后倾听群众的反映作为一个重要环节给予应有的重视。要充分发挥意见箱、监督电话、回音壁的作用，畅通上下对话和沟通的渠道。要指定专人负责接待、搜集和整理群众的反馈意见，对群众提出的问题，要认真解释和答复，切实做到件件有回音，事事有着落实，不断增强群众参与的积极性和主动性。

（二）抓住重点，从建立健全工作机制入手，规范和落实村务公开民主管理行为 　　
上海市人民政府


上海市建设工程监理管理暂行办法
上海市人民政府
（1999年7月16日上海市人民政府令第70号发布，自1999年10月1日起施行）


第一章 总则
第一条 （目的和依据）
为了保证建设工程质量，提高建设工程的投资效益和管理水平，根据《中华人民共和国建筑法》和《上海市建筑市场管理条例》，制定本办法。
第二条 （含义）
本办法所称建设工程监理，是指建设工程监理单位（以下简称监理单位）接受建设单位的委托，在监理合同约定的范围内，依据法律、法规及有关技术标准和建设工程承发包合同，对建设工程的建筑活动实施的监督。
第三条 （适用范围）
凡在本市行政区域内从事建设工程监理活动及相关管理活动，适用本办法。
第四条 （管理部门）
上海市建设委员会（以下简称市建委）是本市建设工程监理的行政主管部门，上海市建筑业管理办公室（以下简称市建管办）具体负责本市建设工程监理的管理。
区、县建设行政管理部门按照其职责权限，负责所辖行政区域内建设工程监理的管理。
第五条 （监理协会）
上海市建设工程监理协会是建设工程监理单位的自律性组织，其主要任务是对监理会员单位进行从业纪律教育和监督，开展业务培训和交流，依法维护监理会员单位的合法权益。
市建委对上海市建设工程监理协会的活动进行指导、监督。
第六条 （监理原则）
从事建设工程监理活动，应当遵循独立、客观、公开、公平、公正的原则。
第七条 （鼓励科技进步）
本市支持建设工程监理的科学技术研究和人才培训，鼓励采用高新技术和现代管理方式。
第八条 （监理保险）
本市提倡监理单位参加监理责任保险。

第二章 监理单位和监理工程师
第九条 （监理单位从业许可）
在本市设立监理单位，应当经工商行政管理部门登记注册，并取得国家有关部门或者市建委核发的监理单位资质等级证书。
设立中外合资、中外合作监理单位，应当报市对外经济贸易管理部门和市建委批准；中外合资、中外合作监理单位的外方，应当是从事建筑活动项目管理的机构。
第十条 （资质申请材料）
申请监理单位资质，应当向市建委提供下列材料：
（一）资质申请书；
（二）工商行政管理部门核定的名称；
（三）单位章程；
（四）注册资金和营业场所的证明文件；
（五）监理工程师及其他监理人员情况表。
市建委应当为资质申请提供无偿咨询。
第十一条 （资质审批）
监理单位的资质等级分为甲级、乙级和丙级。
监理单位的甲级资质由市建委审核同意后，报国务院建设行政主管部门审批；监理单位的乙级、丙级资质由市建委审批。
监理单位的资质审批条件，按照国务院建设行政主管部门的有关规定执行。
第十二条 （资质等级管理）
新设立的建设工程监理单位的资质，自核发证书之日起2年内为暂定资质等级；2年后根据资质条件和建设工程监理业绩，核定正式资质等级。
已定级的监理单位在定级之日起3年后，可以向市建委提出资质升级申请，市建委根据资质条件、其实际业绩和经营行为予以审批。
监理单位应当在资质等级规定的范围内从事建设工程监理业务，但监理单位提出资质升级申请后，经市建委批准，承接上一等级的监理业务除外。
第十三条 （外省市监理单位进沪许可）
外省市监理单位进沪承接建设工程监理业务，应当取得进沪承接监理业务许可证(以下简称进沪许可证）。
申请进沪许可证，应当向市建委提供下列材料：
（一）进沪承接监理业务申请书；
（二）省级以上建设行政主管部门核发的监理单位资质等级证书副本；
（三）法人营业执照副本；
（四）监理业务手册；
（五）省级以上建设行政主管部门出具的外出承接监理业务的证明；
（六）进沪监理人员情况表。
第十四条 （香港特别行政区、澳门、台湾地区和外国项目管理机构的进沪许可）
香港特别行政区和澳门、台湾地区及外国从事建筑活动项目管理的机构，应当经市对外经济贸易管理部门会同市建委批准，取得承接单项监理业务许可证书，并向工商行政管理部门注册登记后，方可在本市从事建设工程监理活动。
第十五条 （审批期限）
市建委受理监理单位资质和进沪承接监理业务的申请，应当自受理之日起30日内作出书面决定。不予同意的，应当在书面决定中说明理由。
第十六条 （年度审验）
本市对监理单位实行年度审验制度。
逾期未办理年度审验，收到市建管办或者区、县建设行政管理部门书面提示后30日内仍不申请的，视为自动歇业；其监理单位资质等级证书或者进沪许可证由市建委公告注销。
年度审验不合格的，由市建管办责令其限期改正，改正期内按照低一个资质等级承接业务或者核减承接业务范围。连续2次年度审验不合格的，由市建委降低其一个资质等级或者公告注销进沪许可证；资质等级为最低等级的，其监理单位资质等级证书由市建委公告注销。
第十七条 （监理工程师执业证书）
在本市从事相应的建设工程监理业务，应当取得监理工程师执业证书。
取得监理工程师执业证书，应当符合下列条件：
（一）经全国或者本市统一考试合格，取得监理工程师资格证书；
（二）在监理单位从事2年以上监理业务；
（三）按照国家和本市有关规定注册。
本市监理工程师资格证书考试的条件由市建委规定。
第十八条 （注册限制）
监理工程师申请人属于下列情形之一的，不予注册；已注册的，由注册机关收回监理工程师执业证书并公告注销：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）被判处有期徒刑以上刑罚、刑满释放未逾3年的，但过失犯罪的除外；
（三）受吊销监理工程师执业证书处罚，未逾3年的；
（四）未经注册擅自以注册监理工程师的名义进行监理活动而被行政处罚，未逾3年的；
（五）因重大经济违法行为受行政处罚，未逾3年的；
（六）提供虚假注册申请材料的；
（七）市人民政府规定的其他情形。
第十九条 （监理工程师行为规范）
监理工程师应当在一个监理单位执业，不得同时在两个或者两个以上监理单位执业；不得以个人的名义承接建设工程监理业务。

第三章 监理业务规范
第二十条 （监理内容）
建设工程监理分为建设前期阶段、勘察设计阶段、施工阶段和保修阶段；各阶段包括工程质量、工期和建设资金使用等控制内容。
建设工程监理阶段和控制内容，由建设单位根据建设工程监理需要，与监理单位在合同中约定。
第二十一条 （应当监理的建设工程）
下列建设工程，建设单位应当委托监理单位实施监理：
（一）国家和本市重大建设工程；
（二）大、中型公益事业工程；
（三）住宅工程；
（四）利用外国政府或者国际金融组织赠款、贷款的工程；
（五）市人民政府规定的其他工程。
前款范围内建设工程的施工阶段必须实行监理。其他阶段必须实行监理的范围由市建委根据本市监理技术发展水平规定。
第二十二条 （监理委托）
建设单位应当委托具有相应资质条件的监理单位进行建设工程监理。
监理单位承接建设工程监理业务，应当与其承担经济责任能力相适应，具体办法由市建委另行规定。
建设工程监理业务，可以通过招标投标方式选择监理单位。但应当监理的建设工程，建设单位应当通过招标投标方式选择监理单位。
在同等条件下，参加监理责任保险的监理单位在建设工程监理招标投标中享有优先中标权。建设工程监理评标方案应当有体现参加监理责任保险的监理单位优先中标权的内容。
第二十三条 （监理合同）
建设单位与受委托的监理单位应当签订建设工程委托监理合同（以下简称监理合同）。
监理合同参照国家或者本市的监理合同示范文本签订。
第二十四条 （监理实施）
建设工程监理按照下列规定进行：
（一）编制建设工程监理规划；
（二）按工程建设进度，分专业编制建设工程监理细则；
（三）按照建设工程监理细则实施监理；
（四）按照规定的作业程序和形式进行监理；
（五）出具书面建设工程监理评估报告；
（六）监理任务完成后，向建设单位提交建设工程监理档案材料。
第二十五条 （监理组织）
监理单位应当按照监理合同的约定，根据工程规模和复杂程度，在施工现场配备相应的监理人员。
建设工程监理实行总监理工程师负责制。总监理工程师行使监理合同委托的权限，全面负责受委托的监理工作。
总监理工程师由监理单位指定的监理工程师担任。
在总监理工程师离开建设工程施工现场时，总监理工程师应当指定一个现场代表代为行使总监理工程师的职权。
第二十六条 （监理配合）
委托监理的建设工程项目，建设单位应当在实施建设工程监理前，将监理单位、监理内容、监理权限及监理人员情况表，书面通知承接建设工程项目的单位。
承接建设工程项目的单位，应当向监理单位提供监理所需要的原始记录、检测记录等资料。
第二十七条 （发布指令）
在监理合同范围内，建设单位对承接建设工程项目单位有关工程方面的指令，应当通过总监理工程师或者其指定的现场代表书面发布。承接建设工程项目的单位，对总监理工程师或者其指定的现场代表提出的有关工程问题，应当在合理的期限内给予答复。
第二十八条 （监理单位在建设工程施工现场的权利）
监理单位在建设工程施工现场有下列权利：
（一）建设工程设计不符合建设工程质量标准或者建设工程承发包合同约定的质量要求的，报告建设单位要求设计单位改正；
（二）建设工程施工不符合设计要求、施工技术标准和建设工程承发包合同约定，或者可能产生工程质量、安全隐患的，要求施工单位改正；
（三）对影响建设工程主体结构质量和安全的建筑材料、构配件和设备，未经签字认可，不得在工程上使用或者安装；对其他质量不合格的建筑材料、构配件和设备，要求施工单位停止使用；
（四）对隐蔽工程进行验收；
（五）建议撤换不合格的承接建设工程项目的单位、项目负责人或者有关人员；
（六）建议撤换不合格的建设单位项目负责人，并有权向有关主管部门反映。
第二十九条 （监理单位的民事责任）
监理单位对建设单位或者承接建设工程项目的单位提供的资料和文件，承担保密的责任。
监理单位未履行监理义务或者由于监理单位指令错误，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。
监理单位与承接建设工程项目的单位串通，给建设单位造成损失的，应当与承接建设工程项目的单位承担连带赔偿责任。
第三十条 （涉外监理委托）
外商独资和国外赠款、贷款的建设工程，由香港特别行政区、澳门、台湾地区或者外国从事建筑活动项目管理的机构进行监理的，应当与国内监理单位进行合作监理。进行合作监理的，应当经市建管办批准。
中外合资、中外合作的建设工程，应当由国内设立的监理单位进行监理。但法律、法规另有规定的除外。
第三十一条 （委托专业监理）
经建设单位同意，监理单位可以将部分专业监理业务再委托给其他专业监理单位进行监理；委托专业监理单位进行监理的，总监理工程师应当由接受建设单位委托的监理单位承担。
第三十二条 （监理计费）
建设工程监理费计取标准或者付款方式，参照国家和本市有关规定执行。
监理费列入建设工程概算。
第三十三条 （监理单位禁止行为）
监理单位不得具有下列行为：
（一）超出资质许可范围或者进沪承接监理业务许可范围从事建设工程监理业务；
（二）与被监理建设工程的承包单位串通，弄虚作假，降低建设工程质量标准；
（三）转让建设工程监理业务；
（四）与建设工程的承包单位或者建筑材料、构配件和设备供应单位有隶属关系、经营性服务关系或者其他利害关系，接受该建设工程建设单位的监理委托。

第四章 法律责任
第三十四条 （行政处罚）
违反本办法规定，有下列行为之一的，由市建管办或者区、县建设行政管理部门责令改正或者限期改正，并按照下列规定进行处罚：
（一）监理工程师在两个或者两个以上监理单位兼职，或者以个人名义承接建设工程监理业务的，予以警告，并可处以5000元以上3万元以下罚款；
（二）建设单位未将建设工程监理业务委托给具有相应资质条件的监理单位的，予以警告，并可处以监理合同价10%至20%的罚款，但最高不超过3万元；
（三）应当监理的建设工程，建设单位未通过招标投标方式选择监理单位的，予以警告，并可处以监理合同价10%至20%的罚款，但最高不超过3万元；
（四）未经批准，国内监理单位与香港特别行政区、澳门、台湾地区或者外国从事建筑活动项目管理的机构进行合作监理的，予以警告，并可处以5000元以上3万元以下的罚款。
违反本办法规定，有下列行为之一的，由市建管办或者区、县建设行政管理部门按照《中华人民共和国建筑法》和《上海市建筑市场管理条例》的规定进行处罚：
（一）未取得资质证书、许可证书或者监理工程师执业资格证书，在本市从事建设工程监理业务或者相应业务的；
（二）监理单位超越资质等级和经营范围承接建设工程监理业务、转让监理业务或者与被监理建设工程的承包单位串通，弄虚作假，降低建设工程质量标准或者与建设工程的承包单位或者建筑材料、构配件和设备供应单位有隶属关系、经营性业务关系或者其他利害关系，接受该建设工程建设单位的监理委托的；
（三）应当实行监理的建设工程未委托监理的。
第三十五条 （执法者违法行为的追究）
建设行政管理部门的工作人员应当遵纪守法、秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿、枉法执行者，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 （复议和诉讼）
当事人对建设行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。

第五章 附则
第三十七条 （应用解释）
市建委可以对本办法的具体应用问题进行解释。
第三十八条 （实施日期）
本办法自1999年10月1日起施行。


1999年7月16日