鸡西市人民政府印发《中华人民共和国残疾人证管理办法》实施细则的通知
黑龙江省鸡西市人民政府
鸡西市人民政府印发《中华人民共和国残疾人证管理办法》实施细则的通知
鸡政发〔2009〕 9号
县(市)、区人民政府，市政府各委、办、局，各企事业单位：
现将《〈中华人民共和国残疾人证管理办法〉实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年三月十三日
《〈中华人民共和国残疾人证〉管理办法》
实施细则
第一章 总则
第一条 为进一步加强和规范我市残疾人评残发证管理工作，维护残疾人合法权益，根据国家和省有关规定，结合我市实际，制定本细则。
第二条 本细则所称残疾人，是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。
残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人。
第三条 残疾人证由中国残联统一制发，套印中国残疾人联合会印章。视力残疾人证采用红色磨砂人造革皮面，其他类别残疾人证采用绿色磨砂人造革皮面。
第四条 残疾人证号以全国公民身份证号码和残疾类别、残疾等级代码为基础，实行全国统一编码，编码格式一律实行20位编码，由18位公民身份证号加1位残疾类别代码和1位残疾等级代码组成。
第五条 凡具有我市户籍，符合国务院规定残疾标准的残疾人，均可申领《中华人民共和国残疾人证》，凭证享受相关政策和待遇。
第六条 本市残疾人评残发证坚持申领自愿、属地管理的原则，实行市、县（市）区两级管理，市级发放制度。
第七条 市级残联负责审核所属县（市）、区残联的报送证件、残疾评定程序、结果等，承担批准职责，负责本级档案管理，检查监督所属县（市）、区残联办证工作，鸡西市残疾人联合会（以下简称“残联”）负责全市残疾人评残发证工作，组织实施本细则。
第二章证件申请
第八条 申请办理《中华人民共和国残疾人证》（以下简称“残疾人证”）的申请人，均需持申请人身份证、户口簿向户口所在地的县（市）、区残联提出办证申请，填写《中华人民共和国残疾人证申请表》（以下简称“申请表”）。
未成年残疾人、不能辨认自己行为的精神、智力残疾人申请残疾人证，可由其监护人持申请人的身份证、户口簿向所在地县（市）、区残联提出办证申请。
第九条 县（市）、区残联应当对申请人提交的相关资料进行初审，对申请表、身份证、户口簿进行核对，对于填写虚假信息者，不予受理。对于初审合格者，由县（市）、区残联统一拍照防伪相片，并发给《中华人民共和国残疾评定表》（以下简称“评定表”）。
第十条 县（市）、区残联依据残疾标准，对于残疾特征明显，易于认定残疾类别、等级者，可以直接填写评定表，并在评定表中明确记录残疾特征和直观评价，同时应当有同级残联理事长在内的2人以上联合评定、签字。对于难以直观评定残疾类别、等级者，应当经指定医院或专门医疗机构进行专业鉴定。
第十一条 县（市）、区残联负责指定县级（含县级）以上医院或专门医疗机构为评残定点医院或专门医疗机构进行残疾类别和等级评定。
第十二条 评残鉴定完成后，申请人应当将申请表和评定表一并送交所在地县（市）、区残联。县（市）、区残联对残疾评定结果进行初审，对于残疾评定结果不符合残疾标准者予以退回；对于初审合格者，县（市）、区残联要及时将残疾人证申请人的信息资料报市残联并录入残疾人人口基础数据库。市残联进行复审，符合规定者，县（市）、区残联打印残疾人证，并经县（市）、区残联理事长签字，在填发机关栏盖章，连同所有资料报市残联审批。残疾人证残疾等级登记使用繁体大写汉字（壹、贰、叁、肆），其他数字一律使用阿拉伯数字。
第三章残疾鉴定
第十三条 残疾鉴定应当严格执行国务院规定的标准，不得放宽标准和简化检查方法。多重残疾的鉴定，应当以残疾程度较重、直接影响残疾人行动的残疾进行类别鉴定和定级。
第十四条 鉴定医师应当填写评定表。对经鉴定符合评残标准的，应当如实填写残疾类别及等级。经鉴定不符合评残标准的，鉴定医师应当写明结论。评定表必须有鉴定医师签字和鉴定医院公章，未加盖相关印章的评残鉴定无效。
第十五条 医院残疾鉴定费及照片等费用，原则上由申请人个人自理。各级残联在办理残疾人证件时，不得以任何理由、任何形式向残疾人收取费用。
第十六条 申请人对评残鉴定或审核结论不服的，可向县（市）、区评残鉴定委员会申诉。对县（市）、区残疾评定委员会结论不服的，可向市评残鉴定委员会提出申诉。
评残鉴定委员会办公室设在市、县（市）区残联。
第四章证件发放及管理
第十七条 市残联根据残疾标准及《中华人民共和国残疾人证管理办法》，对县（市）、区报送的申请人办证申请、残疾评定结果等材料及县（市）、区残联的受理程序、初审意见进行审核。对于符合规定者，予以批准。在批准机关栏内加盖公章，在持证人像上加盖钢印，留存相关资料。并在15个工作日内对县（市）、区残联上报材料进行审查、下发证件至县（市）、区残联，县（市）、区残联应在15日内送交申请人。
经审查不符合颁证标准的，县（市）、区残联初审意见错误或不明确及其他不符合规定者，予以退回，不予批准。
第十八条 残疾人证遗失的，应及时报告户口所在地县（市）、区级残联，声明作废后可申请补发，由本人或监护人向所在县（市）、区残联提出书面补办申请，经发证机构审查后，办理补发手续。补发残疾人证编号在原20位编号后加印“B ”，第二次遗失补发加印“B2 ”，以此类推。同时，遗失的残疾人证在残疾人人口数据库中标明作废。
第十九条 残疾人户口迁移，需到原户口所在地县（市）、区残联凭公安机关出具的户口迁移证明开具残疾人证迁移证明。残疾人凭原户口所在地县(市)、区残联转出的残疾人证申请表、评定表等档案材料和出具的残疾人证迁移证明，到新户口所在地县级残联登记入档。新户口所在地县(市）、区残联在残疾人证备注栏中注明迁移日期并加盖公章，留存转来的材料档案，并将复印件上报市级残联归档。
第二十条 残疾人已经康复脱残或残疾人死亡的，县（市）、区残联应及时收回残疾人证并作废。残疾人康复脱残以评残定点医院残疾评定结果为准。
第二十一条 残疾人证件污、损影响正常使用的，可以将污、损残疾人证交回户口所在地县（市）、区残联作废并免费换领。换领的残疾人证与原残疾人证信息一致。
第二十二条 市、县（市）区残联应当建立残疾人人口基础数据库，加强对残疾人证的管理发放工作，不得向非残疾人以及虽有身体缺陷但达不到规定标准的申请人发放残疾人证。
第二十三条 任何单位和个人不得伪造、出租、涂改以及转借残疾人证。
第五章罚则
第二十四条 因伪造、借用、出租、涂改残疾人证造成一定后果的，由有关部门依法处理。
第二十五条 不符合国务院残疾评定标准的申请人纠缠不休、无理取闹、影响正常工作秩序和公共场所秩序的，由公安机关依照有关规定给予处罚。
第二十六条 对行政处罚决定不服的，当事人可依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼。
第二十七条 违反细则规定，评残定点医院、鉴定医师在评残鉴定中弄虚作假、徇私舞弊、不执行评残标准的，由有关部门给予行政处分。情节严重，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关。
第二十八条 各级残联工作人员玩忽职守、滥用职权、弄虚作假，刁难残疾人或者向非残疾人发放残疾人证的，视情节轻重给予行政处分，并追究相关领导责任；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关。
第二十九条 本细则如与法律和上级规定相抵触，按法律和上级规定执行。
第三十条 本细则由市残联负责解释。
第三十一条 本细则自2009年4月20日起施行。
对房屋承租人先买权合理性的质疑
赵建敏
摘 要 笔者认为房屋承租人先买权存在的经济条件已发生变化，法律赋予房屋承租人先买权具有不合理性。应将房屋承租人先买权由法定权利变更为由合同当事人任意选择的提示性条款。
关键词 房屋 承租人 先买权
房屋承租人先买权是指在房屋的租赁期间，房屋出租人出卖出租的房屋，承租人有以出租人出卖给第三人同等的条件优先购买的权利。综观我国现行有效的法律规定，我国的先买权制度零散规定于各种层次的法律文件中，其类型包括财产共有人的先买权、房屋承租人的先买权、公司（企业）股东对其他股东转让出资的先买权以及政府在二级土地市场里对土地使用权的先买权。房屋承租人的先买权只是先买权制度中的一种权利。
我国《合同法》第二百三十条规定：“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。”最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第118条规定“出租人出卖出租房屋，应提前三个月通知承租人，承租人在同等条件下，享有优先购买权；出租人未按此规定出卖房屋的，承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖无效。”从上述的法律规定中可以看出，房屋承租人的先买权具有以下的法律特征，第一，房屋承租人的先买权是一种法定的权利。房屋承租人的先买权于房屋租赁关系成立起，就由法律直接规定房屋承租人享有，无须出租人与承租人另行约定。当然，如果出租人与承租人在租赁合同中约定承租人不享有租赁房屋的先买权，这种约定不违反法律的规定，是承租人对自己享有的权利的合意放弃。第二，我国法律规定的房屋承租人的先买权具有物权性。从上引的最高人民法院的司法解释的规定可以看出，当房屋出租人出卖出租的房屋，未履行事先的告知义务将房屋卖与其他人，房屋承租人可以向法院请求宣告房屋出租人（出卖人）与买受人之间的买卖关系无效。此时，房屋承租人的先买权具有追及力，是债权物权化的表现。
房屋承租人行使先买权的纠纷在实际生活中颇为常见。由于我国法律对房屋承租人先买权规定过于原则和简单，如何适用法律保护房屋承租人的先买权是很多民法学者和司法工作者关心的问题。但对房屋承租人先买权的法理基础及现实的合理性却鲜有论述。房屋承租人是通过合同获得了出租人房屋的使用权，在合同双方没有约定的情况下，既使在其因租赁合同获得的房屋使用权并不受影响的情况下（《合同法》第二百二十九条规定了买卖不破租赁规则），对房屋所有人（出租人）行使所有权也附加限制，纵观我国《合同法》第十三章，法律仅赋予了房屋租赁合同的承租人有先买权，其理由何在？在现实的经济环境下合理与否值得反思。
房屋承租人的先买权源于习惯法。台湾王泽鉴教授在评述我国台湾《土地法》和《耕地三七五减租条例》中规定的房屋承租人或耕地承租人的先买权时说：“法定优先承买权在于不使房屋所有权与基地所有权分属二人，或便利佃农成为自耕农，以促进‘耕者有其田’之实现，具有特别立法目的，旨在贯彻‘土地政策’”①。我国大陆的土地政策实行国家所有和集体所有制，公民和法人只享有土地的使用权，不享有土地所有权，当然也就不可能有与我国台湾法律规定中的土地承租人优先承买权的存在前提。但与土地相类似，房屋也是人类生存的重要生活资料之一。在商品经济不发达和房地产市场不成熟时，房屋最主要的功能还在于生活需要层面上的居住。“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”是历代有为统治者的政治抱负，使人民“安居乐业”更被看作是保持社会稳定的重要方法之一。因此，为使居者有其屋，在法律上规定房屋的承租人在房屋出卖时，享有先买权，以牺牲所有人的交易利益换取承租人的生存利益，具有一定的合理性。
然而随着时代的发展，市场经济的发达，房屋不但是基本的生活资料，而且日益成为一种重要的生产资料。而且后者的重要性和经济价值都胜出前者。近年来，因侵犯房屋承租人先买权发生的纠纷，多集中在店面房或厂房的情况便是例证。因此，在现实情况下，是否有必要继续赋予房屋承租人法定先买权利，其合理性不能不受质疑。笔者认为，在市场经济发达和房地产市成熟的环境下，由法律规定房屋承租人的先买权，至少有以下的不合理之处：
第一，房屋承租人的先买权，构成对所有权人所有权的不当限制。
所有权是最完整的物权。依据租赁合同取得的房屋使用权只是一种债权。物权优先于债权。所有权权能中的处分权，是所有权的最终权利。以债权限制物权的行使，于法理不合。房屋买卖的成立，不但体现了一种交易关系，也体现了出卖人和买受人的合作关系，是合同自由原则的体现。法律赋予房屋承租人先买权，无异于干涉出卖人对交易对象的选择，构成对房屋所有人的合同自由权利的限制。我国的法律，仅规定出租人未尊重承租人的先买权而出卖房屋，承租人有权请求人民法院宣告该买卖关系无效。如仅从严格的字面含义上来理解，承租人先买权受到侵犯，只能请求人民法院宣告买卖关系无效，仅此而已。买卖关系被宣告无效后，出租人可以通过很多方法，规避法律的这一规定，达到将房屋出卖给承租人以外的其他人的目的；在司法实践中，很多法院不但宣告房屋出租人出卖行为无效，而且以房屋出租人和其他人达成的合同条款，强制出租人与承租人发生买卖关系。这种做法又具有明显的强买强卖的色彩，不当地干预了当事人在合同订立中的意思自由。为此，支持先买权的论者也不得不承认“过多的法定先买权与自由贸易的经济规律并不相容”②
第二，房屋承租人的先买权，阻碍了房地产市场的正常流通。
市场经济以效率为重要特征。法律赋予房屋承租人先买权，而为保证承租人行使这一法定权利，在制度的设计上，就必须为承租人行使该权利留有一定的时间。而该期间的保留，却使房屋所有人承受市场的价格风险。同时，对房屋所有人出卖权行使的限制，必然使所有人在考虑房屋是否出租时心生疑虑，反而对房地产市场的成熟产生负面影响。合同法上买卖不破租赁的规则，足可以充分保护房屋承租人的利益，在房屋所有权发生变更的情况下，同样可以实现承租人的承租目的。
第三，现代建筑构造的特征和买卖方式的多样化，使房屋承租人先买权行使趋向复杂化，给司法保护承租人先买权造成困难。
现代建筑，一改以前功能单一、结构单一的形式，向多层、多功能、多区位的方向发展。与构造上的特征相吻合，在所有权的模式上，也趋复杂化和多样化。房屋承租人在行使先买权时，会发生与房屋共有人先买权的冲突；建筑物部分区域承租人在所有人整体出卖建筑物时会发生整体优先购买和拆零优先购买的矛盾等等复杂情况。而一旦这些情况出现时，如何协调各种权利的冲突至今理论界尚争论激烈，司法上房屋承租人的先买权更是难以行使。另外，拍买方式的出现，使出卖人交易对象选择权扩大，在这种买卖的形式中，也失去了对房屋承租人先买权保护的价值。
基于以上理由，笔者认为，在将来的民法典中，应当取消房屋承租人法定的先买权。考虑到公众的思维习惯，可以将房屋承租人先买权作为一种提示性条款，由出租人与承租人在签订合同时予以约定，未约定的视为房屋承租人不享有先买权。
注释
①王泽鉴《民法学说与判例研究》第一册第506页。中国政法大学出版社，1998年1月第1版
②廖焕国 严浩《先买权制度论纲》 转引自中国人民大学《民商法学》2004年第1期第36页
作者单位：江西省上饶市政法干校